Низкое качество государственного управления в России уже давно подвергается критике со стороны многих специалистов. Остроту проблем некачественного государства осознают и руководители страны на уровне правительства. Однако те рецепты изменения ситуации, которые они предлагают, не затрагивают ключевые причины, лежащие в сфере политического устройства страны. Поэтому сами по себе продвигаемые российским правительством и отдельными ведомствами полезные меры, комплекс которых можно обозначить как 3D — дерегулирование, дигитализация (цифровизация) и децентрализация, — служат в лучшем случае субститутами реальных реформ. Они могут повысить качество российского государства только в том случае, если станут частью более фундаментальных изменений, предполагающих решение 4D, при котором реформы государственного управления сопровождаются политической демократизацией. Однако успех на этом пути отнюдь не гарантирован, поскольку демократизация — необходимое, но не достаточное условие улучшения качества государства.
Почему план 3D не работает
В недавней книге и статьях я характеризовал механизм управления российским государством как «недостойное правление» (bad governance). Это политико-экономический порядок, главной целью которого служит извлечение ренты правящими группами и связанными с ними лицами. Предельно огрубляя, российским государством управляют для того, чтобы расхищать его как можно больше и как можно дольше. Но было бы неверным сводить государственное управление в России только к этим явлениям. Для того, чтобы избежать сбоев в управлении, грозящих катастрофическими провалами, а то и утратой контроля над ситуацией в стране, правящие группы нуждаются в своего рода «защите от дурака» (fool-proofing), которую призваны обеспечить квалифицированные специалисты — технократы. Благодаря их усилиям в отдельных сферах государственного управления в России вполне эффективно реализуется политический курс, а некоторые государственные проекты и программы даже выступают «историями успеха». Технократы порой позволяют не допустить явного ухудшения ситуации в стране, но их возможности качественно улучшить государственное управление в условиях российского авторитаризма явно ограничены. Более того, стремление властей любой ценой не допустить изменения политического статус-кво сводит на нет многие благие намерения по повышению качества государства. Поэтому предлагаемые меры в лучшем случае приводят лишь к частичным и/или временным улучшениям, а в худшем случае способствуют повороту от плохого к худшему.
Слово «дерегулирование» вошло в оборот российского руководства в 2019 году, когда тогдашний глава правительства Дмитрий Медведев анонсировал намерение запустить в России «регуляторную гильотину», призванную в массовом порядке отменить ряд устаревших нормативных актов, тем самым сняв многие барьеры для предпринимательской активности. Правительство Мишустина продолжило движение в этом направлении, но результаты его политики оказались не столь радужными. Во-первых, выяснилось, что представители бизнеса заинтересованы прежде всего в снятии экологических ограничений, и ряд инициированных ими изменений вызвал протесты защитников природы (в 2020 году последним удалось заблокировать наиболее одиозные предложения по застройке территорий национальных парков). Во-вторых, вопреки анонсированному дерегулированию, курс на «закручивание гаек» повлек за собой вал новых запретительных нормативных актов, примером чего может служить закон «о просветительской деятельности», ставящий высокие барьеры на пути распространения знаний (фактически его реализация оказалась отложена, но не остановлена).
Проблемы цифровизации мы не так давно обсуждали с читателями Riddle. В этой сфере, с одной стороны, новыми возможностями пользуются представители заинтересованных групп, связанных с властями, с другой — стремление поставить новые технологии на службу целям сохранения авторитаризма (внедрение электронного голосования и цифровых механизмов контроля над поведением граждан) приводит к схожим эффектам. Поэтому цифровизация сама по себе отнюдь не ведет к укоренению в государственном управлении лучших практик, основанных на доказательной политике, а, скорее, служит инструментом поддержания статус-кво в рамках «недостойного правления».
Наконец, децентрализация, понимаемая как делегирование ресурсов и полномочий на нижние этажи «вертикали власти», от федерального Центра к регионам и муниципалитетам, в условиях нынешнего политического режима не создает стимулов к повышению качества управления на субнациональном уровне. Пандемия COVD-19 продемонстрировала это в полной мере: главы исполнительной власти на всех уровнях стремились скрыть масштабы бедствия и не склонны были предпринимать усилия для борьбы с распространением заболевания. Те стимулы, которые дает Кремль чиновникам, обусловлены требованием любой ценой приносить голоса на выборах, а не заботой о развитии вверенных им территорий (в отличие, например, от Китая, где карьерные перспективы провинциальных руководителей зависят, прежде всего, от их достижений в управлении). До тех пор, пока политическая лояльность нижних этажей «вертикали власти» в глазах Кремля куда важнее эффективности управления, от децентрализации трудно ожидать качественных изменений к лучшему.
Почему 4D — не панацея
В рамках нынешнего политического режима в России все компоненты решения 3D служат субститутами реальных реформ государства, способных поставить барьеры на пути «недостойного правления». Но что нового в государственное управление позволит принести решение 4D, связанное с политической демократизацией, свободными выборами и независимыми СМИ? Скорее всего, смена политического режима позволит ограничить самые вопиющие проявления и эффекты нынешней модели управления российским государством, связанные с коррупцией и злоупотреблениями. Это может произойти отчасти оттого, что часть прежних бенефициариев «недостойного правления» окажется отодвинута от источников ренты, отчасти оттого, что новые правящие группы, которые придут на смену нынешним, так или иначе будут вынуждены пересматривать свои приоритеты, неизбежно нанося удар по сложившимся в рамках «вертикали власти» формальным иерархиям и неформальным сетям, по крайней мере, на отдельных направлениях и в отдельных сферах управления российским государством. Но не произойдет ли в результате смены режима в России замена одних «жуликов и воров» на других, а принципы «недостойного правления» при этом останутся неизменными?
Следует отдавать себе отчет в том, что проведение систематических реформ государственного управления в условиях демократизации почти неизбежно столкнется с очень высокими издержками. Частично о таком варианте развития событий для России можно судить, смотря на соседнюю Украину, которая после свержения Виктора Януковича в 2014 году сталкивается с многочисленными проблемами. Хотя политический режим в Украине является электоральной демократией (с оговорками в отношении как аннексированного Россией Крыма, так и неподконтрольного центральному правительству страны Донбасса), прогресс страны в части качества государственного управления оказался весьма скромным. Украина после Януковича демонстрировала высокую преемственность прежних элит и их неформальных сетей и слабость внутриполитического давления со стороны ориентированной на проведение реформ общественности. Это сочетание сделало невозможным кардинальное обновление государственного аппарата и проведение масштабных преобразований его важнейших элементов, таких как судебная система и правоохранительные органы.
«Прекрасной России будущего» для улучшения качества управления потребуются не только свободные выборы и независимые СМИ, но и эффективное дееспособное правительство, которое в достаточно короткие сроки сможет не только расчистить завалы, созданные его предшественниками, но и создать новые стимулы для успешного развития в соответствующих сферах управления. Однако сделать это в условиях демократизации окажется нелегко, поскольку многие заинтересованные группы, проигрывающие от смены политического курса, в таких условиях могут выражать открытое несогласие, мобилизуя политическую поддержку. Так, введенные руководством России в 2014 году продуктовые контрсанкции, которые повлекли за собой рост цен и снижение качества продовольствия, отменить в условиях демократизации будет непросто: бенефициарии контрсанкций в сельском хозяйстве и пищепроме готовы будут лечь костьми, лишь бы не допустить на российский рынок импортную сельхозпродукцию. Что же говорить о других потенциальных жертвах ограничений «недостойного правления» (тех же «силовиках», например), способных жестко сопротивляться реформам. И далеко не факт, что в таких условиях у новых руководителей страны хватит политической воли и возможностей для проведения систематических преобразований. Другими словами, хотя демократизация и является необходимым условием ограничения «недостойного правления», сама по себе она не создает достаточных условий для такого ограничения.
Но есть и хорошие новости. За последние десятилетия в России сформировалось весьма квалифицированное экспертное сообщество, способное предложить конкретные и вполне продуманные меры, направленные на реформирование многих сфер управления и проведение эффективного политического курса в различных секторах. Вопреки расхожим стереотипам, качество российского государственного аппарата во многих ведомствах отнюдь не безнадежно: есть немало грамотных технократов, способных и готовых проводить необходимые реформы. Однако если демократизация страны, а вместе с ней и реформы государства, окажутся отложены на долгие десятилетия, будучи подменены субститутами, то этот потенциал, скорее всего, окажется растрачен впустую. А это, в свою очередь, может означать, что деградация российского государства достигнет таких масштабов, что «недостойное правление» окажется настолько необратимым, что в какой-то момент Россия может столкнуться с тем, с чем столкнулся на излете перестройки Советский Союз, когда существовавшее государство оказалось невозможно в принципе изменить к лучшему — его можно было лишь уничтожить. Едва ли перспективы такого рода могут рассматриваться как позитивные для России и ее граждан.
* Данная статья является частью цикла «Реформы», подготовленного изданием Riddle совместно с проектом «Рефорум»
