На прошлой неделе администрация Трампа объявила о планах выйти из Договора по открытому небу. Затем США направили официальное уведомление о выходе депозитариям договора — Канаде и Венгрии. Выход из договора вступит в силу в ноябре этого года. Это решение готовилось давно, однако время его исполнения застало врасплох даже хорошо информированных экспертов. Еще в октябре 2019 года президент США Дональд Трамп подписал внутренний меморандум о выходе из соглашения. Можно вспомнить, что в начале апреля 2020 года в СМИ действительно появлялись сообщения о том, что США вот-вот опубликуют заявление о намерении выйти из договора.
Договор по открытому небу действует с января 2002 года. Он позволяет 34 государствам-членам договора производить совместные мирные наблюдательные полеты над территорией друг друга, используя при этом приборы с заранее оговоренным разрешением. Этот договор также позволяет всем государствам-членам запрашивать снимки, снятые во время полетов, проведенных другими государствами. В ходе полета представители государства-наблюдателя и «наблюдаемого» государства могут находиться в одном самолете. Офицеры вооруженных сил различных государств, в частности стран НАТО и России, регулярно взаимодействуют друг с другом. У каждого государства-члена Договора есть пассивная квота, которая определяет количество полетов над своей территорией, которое оно обязано разрешить. Пассивная квота соответствует количеству полетов, которые это государство может выполнять над территорий других государств (активная квота). К декабрю 2019 года в рамках Договора было выполнено более 1500 полетов. Треть из них прошла над территорией России и Беларуси, которые составляют одно государство-участник Договора.
С начала действия Договора государства-участники часто вступали в споры. Жалобы, связанные с практическим исполнением договора, рассматриваются Консультативной комиссией по открытому небу (ККОН), которая принимает решения посредством консенсуса. Спор, возникший в связи с ограничениями на полеты над Чечней, введенными Россией в 2002 году, был успешно разрешен в 2016 году. Также в 2016 году Соединенные Штаты разрешили полеты над всеми своими островными территориями, о чем неоднократно просила Россия. Давно сохраняется неразрешенный спор, касающийся упоминания Кипра, ветированного Турцией. Возникали также споры об ограничениях высоты, в особенности над столицами государств. Продолжается спор о нормах безопасности. В частности, это касается полетов, запланированных на время военных учений.
В последние годы Государственный департамент США дважды обвинял Россию в нарушениях договора. Оба обвинения остаются неразрешенными. Опасения в их отношении разделяют многие члены договора.
Сначала, в мае 2010 года, Россия стала запрещать полеты над 10-километровой зоной у границы России с Абхазией и Южной Осетией. Эти отказы основаны на положении Договора, в котором запрещается пролет ближе 10 км от границы прилежащего государства, не являющегося участником Договора. Россия утверждает, что оба региона являются независимыми государствами. Другие государства-члены Договора не разделяют эту позицию. Грузия считает позицию России нарушением своего суверенитета. Поэтому с апреля 2012 года Грузия не разрешает России проводить полеты над своей территорией. В июне 2014 года Россия наложила ограничение в 500 км на длину маршрутов полетов над Калининградским эксклавом. Москва утверждает, что в марте того года польский самолет выбрал необычно длинный маршрут над этим регионом. Согласно заявлениям России, это вызвало хаос среди диспетчеров воздушных судов и привело к ограничению полетов гражданской авиации.
В ответ на эти неразрешенные споры США наложили ограничения на дальность российских полетов над Гаваями. В 2017 году США также отменили действие таких жестов доброй воли, как предоставление аэродромов для ночевок. Россия ответила тем же.
Европейские страны-участники договора и Канада неоднократно просили Москву вернуться к соблюдению Договора. В отличие от Вашингтона, они не считают, что эти нарушения представляют собой достаточные основания для выхода из Договора. Вместо этого они хотят решать вопросы в рамках ККОН. Например, ограничение в 500 километров на полеты над Калининградом лишь немногим меньше длины маршрута, необходимой для наблюдения за всем регионом. Если Россия беспокоится о безопасности гражданских воздушных судов, стороны могли бы прийти к соглашению, которое установило бы разумные ограничения для эксклавов и вообще заморских территорий.
Спор с Грузией о границе не касается Договора как такового. Он происходит из различия позиций о статусе Абхазии и Южной Осетии. Кроме того, с технической точки зрения ограничение в 10 километров гораздо менее серьезное, чем кажется. При полете на соответствующей высоте панорамные камеры, применяемые для полетов по Договору, могут делать снимки даже с большего расстояния. После российско-грузинской войны в августе 2008 года обе стороны продолжали разрешать друг другу полеты в рамках Договора по открытому небу (партнером каждый раз выступала Великобритания). Грузия выполняла по одному полету над Россией в 2009 и 2010 гг. Россия, в свою очередь, выполнила полеты над Грузией в 2009 и 2011 гг. Возможным решением проблемы может стать восстановление статус-кво. Для этого придется разрешить полеты в приграничной зоне и подкрепить их соглашением, что это не окажет влияния на спор о статусе этих регионов.
Для большинства европейских стран-участников Договор имеет и практическое значение, помимо укрепления взаимного доверия. У этих стран недостаточные возможности в области спутниковой разведки, поэтому они не могут позволить себе отказываться от разведывательных данных, полученных посредством этого договора. Кроме того, самолеты — более гибкий инструмент, чем спутники; например, они могут летать ниже облачного покрова. Поскольку снимки, полученные в рамках Договора, имеют низкую степень секретности, они доступны в дипломатических целях. Государства-члены Договора также могут использовать полеты как политические сигналы. Например, после инцидента в Керченском проливе в декабре 2018 года США и несколько европейских партнеров провели внеплановый полет (вне системы квот), чтобы подтвердить свои обязательства по безопасности перед Украиной.
Выход США из Договора ставит европейские страны НАТО в неловкое положение, так как они в большинстве своем желают сохранить действие Договора. В преддверии решения США представители Германии, Франции, Польши и Украины, а также других стран, сигнализировали Вашингтону о своей поддержке Договора. Такие противоположные позиции США и европейских членов НАТО могут подорвать единство альянса. Если не подойти к этому спору с должной осторожностью, любые явные противоречия могут пошатнуть политический статус НАТО.
Это напряжение уже можно было наблюдать по первым реакциям на уведомление США о выходе из Договора. Одиннадцать европейских стран-участников Договора, в том числе Бельгия, Чехия, Германия, Франция, Италия и Испания, опубликовали совместное заявление в поддержку Договора. Они заявили, что «продолжат исполнять Договор по открытому небу» и подчеркнули «явную полезность» Договора для «архитектуры контроля над обычными вооружениями и коллективной безопасности».
Россия заняла выжидательную позицию. Представители Москвы неоднократно намекали на то, что в определенных обстоятельствах Москва видит свое дальнейшее участие в Договоре. Уже в декабре 2019 года заместитель министра иностранных дел Сергей Рябков заявил, что Россия не будет симметрично отвечать на выход США из Договора. В апреле 2020 года Министр иностранных дел Сергей Лавров выразил сомнения в том, что другие страны последуют за США. После объявления о решении США российские дипломаты заявляли, что их страна останется участником Договора. Однако очевидно, что Россия не намерена подчиняться требованиям США вернуться к полному соблюдению условий Договора, а ведь именно такое условие Вашингтон поставил для пересмотра своего решения о выходе. Москва считает обвинения со стороны США необоснованными. Для стран ЕС и Канады крайне важно дальнейшее участие России в Договоре: большая часть их полетов проходит именно над территорией России.
Перед самой Москвой встали две серьезные проблемы. Во-первых, после выхода США из Договора Россия больше не сможет выполнять полеты над американской территорией. Однако в прошлом на полеты над территорией США приходилось всего 14% российских полетов по Договору. В дальнейшем Москва может перераспределить эти полеты на Европу и Канаду. Во-вторых, российские власти опасаются, что даже после выхода США из Договора европейские страны НАТО будут продолжать предоставлять США снимки из России. Впрочем, по-видимому, эта проблема скорее касается политических статусов России и США, а не опасений о передаче важных разведданных. Поэтому европейские страны-члены Договора и Канада могут сделать публичное заявление о том, что снимки, сделанные в рамках Договора по открытому небу, не будут переданы третьим странам, разрешив таким образом политическую сторону вопроса.
В течение ближайших недель станет понятно, смогут ли оставшиеся государства-члены Договора прийти к компромиссу и сохранить его действие. Менее чем через два месяца должна состояться обязательная конференция всех государств-участников Договора, где им предстоит решить, что делать дальше.
