В последнее время строительство городов вернулось в авангард российской политики развития. Один из основных сторонников этой политики — министр обороны Сергей Шойгу. Он вновь реанимировал свое вечное предложение построить новые города на транспортных коридорах и в районе промышленных хабов в Сибири и на Дальнем Востоке. Несмотря на то, что он продвигает эту идею куда настойчивей, чем раньше, она нашла лишь незначительную поддержку в правительстве. Так, против нее высказался полномочный представитель президента на Дальнем Востоке. В то же время планировщики городов указали на общие структурные недостатки видения Шойгу. По-видимому, эти планы воспринимают серьезно только из-за положения и влияния их автора.
Правительство делает ставку на вливание средств в существующие города. В прошлом году Госдума начала обсуждать законопроекты о городских агломерациях и сотрудничестве между муниципалитетами в поддержку российской Стратегии пространственного развития. В этом году правительство выделило крупные транши на капиталовложения в обновление и развитие городской инфраструктуры.
Такое внимание перестройке городов — не новое явление. На первый взгляд, Россия — быстро урбанизирующаяся страна. Согласно недавним данным «Росстата», более 74% населения живет в городах. 73 миллиона человек (около половины населения) живут в сорока крупных городских агломерациях. Правительство ожидает, что они будут расти и дальше.
В этом контексте ускорение пригородного транспорта и повышение удобства городской инфраструктуры — достойные цели. Российские эксперты выступают за наращивание усилий в этом направлении в течение уже почти десятилетия. Основываясь на предложениях экспертов, Стратегия пространственного развития РФ предлагает сосредоточить усилия на двадцати крупнейших агломерациях. Последние планы, основанные на государственной Фронтальной стратегии развития, определяют направления политики развития до 2030 года. В Стратегии упоминается 41 проект, в том числе четыре межрегиональных. Заместитель премьер-министра Марат Хуснуллин, который считается главным лоббистом этой политики в правительстве, ожидает, что основными драйверами экономического роста станут 15 крупнейших из них.
Разговор о городах в такой терминологии скрывает тот факт, что в их развитии наблюдается перекос. На самом деле за последние десятилетия большая часть роста городов в разрезе как населения, так и благосостояния пришлась на Москву и (в меньшей степени) Санкт-Петербург. В 2019 году исследование центра «Стрелка» показало, что в 2010—2017 гг. более развитые «миллионники» росли в среднем всего на 1,4% в год, а большинство из них не демонстрировали практически никакого роста. Население Нижнего Новгорода и Самары даже сократилось.
Чаще всего говорят о двух проблемах с масштабными проектами городского развития. В случае с городами федерального значения, которые фактически являются самостоятельными регионами, проекты развития зачастую должны останавливаться на административной границе города из-за юридических ограничений. Это создает проблемы для таких проектов, как расширение городской железной дороги Санкт-Петербурга. Москва решила эту проблему, фактически переводя средства окружающей ее Московской области для финансирования проектов транспортной инфраструктуры. Для менее крупных городов основной проблемой является то, что в финансовом плане муниципалитеты (даже крупные города) в основном полагаются на регионы. Они не имеют особого влияния (по крайней мере официально) на ставки налогов на имущество — а это для них один из основных источников дохода, помимо трансфертов из региональных бюджетов. Первая проблема, вероятно, будет решена посредством поправок в закон об Общих принципах организации местного самоуправления. Вторую проблему решить таким путем не получится.
Строительство «сверху вниз»
Учитывая «единую систему публичной власти», закрепленную в недавних конституционных поправках, проекты будет финансировать федеральное правительство, управлять ими должны будут региональные губернаторы, а города будут обязаны принимать в них участие, однако политически окажутся ослаблены.
Далее грядет национальный проект «Жилье и городская среда», на проекты в рамках которого федеральное правительство должно потратить 891 миллиард до 2030 года, а региональные бюджеты должны будут его софинансировать. Но и это еще не все. Дешевые кредиты на инфраструктуру (займы из бюджета на 15 лет на общую сумму в 500 миллиардов рублей на проекты развития в 2022—2024 гг.) станут для Кремля еще одним методом стимуляции городского развития.
К октябрю регионы подали заявки на займы на общую сумму в 1,4 триллиона рублей. Правительство, соответственно, выделило практически всю предусмотренную сумму в 500 миллиардов. Условия займов отдают преимущество регионам с большим населением. Многие проекты, которые поддержит правительство, касаются развития и расширения городов. Пример — развитие городского пространства Нижнего Новгорода. Еще один проект — строительство метро в Челябинске. Эти два проекта оказались в числе первых, получивших одобрение. Также ожидается, что города выиграют от развития транспортного коридора Москва-Казань-Екатеринбург. Это часто приводят как пример развития городов на линиях скоростного транспорта.
В то же время нет планов разрешить городам расширять собственное фискальное пространство для маневра, чтобы финансировать проекты развития. Возможность устанавливать налоговые ставки и сохранять их в местных бюджетах потребует определенной децентрализации. При этом недавно внесенный законопроект о публичной власти предусматривает прямо противоположное. Регионы заберут еще больше обязанностей муниципалитетов. Этот законопроект, принятый в первом чтении в ноябре, также содержит положения о публичной власти федерального правительства на федеральных территориях и в столицах регионов. Правительства регионов также должны координировать с центром развитие городских пространств, в то время как федеральное правительство получит больше влияния на назначение местных чиновников в сферах финансов и строительства.
Мотив и недостаток мотивации
Такое внимание развитию городов наверняка обусловлено сочетанием политических и экономических факторов. Во-первых, правительство надеется, что внимание к городскому развитию поможет стимулировать проседающий внутренний спрос, особенно в регионах. Перспективы этого сомнительны: правительство до сих пор не демонстрировало намерений значительно повышать доходы граждан путем трансфертов, а объемы инвестиций пока что остаются на стабильно низком уровне, особенно в небольших городах. Кроме того, суммы, выделенные на национальные проекты и инфраструктурные кредиты для развития городов, все равно относительно небольшие: до начала пандемии правительство обсуждало выделение 300−400 миллиардов рублей из Фонда национального благосостояния на развитие инфраструктуры в 2020 году, хотя обновление Москвы в 2010-е гг. обошлось более чем в 200 миллиардов. Ключевым моментом станет то, сбудутся ли ожидания больших доходов от высоких цен на энергоносители в ближайшие месяцы и годы.
Не менее важна и политическая составляющая. В последние годы города стали больным местом для Кремля. Массовые протесты 2011−2012 гг. в Москве подтолкнули к запуску крупных проектов развития городской среды, целью которых было повысить уровень счастья горожан, чтобы те утратили интерес к политике. В последние годы протесты вспыхивали уже в регионах — от Владикавказа до Хабаровска. Они демонстрировали не только общее разочарование властью в Москве или регионах, но и огромную разницу уровня жизни и возможностей публичных институтов между столицей и другими городами. Нижний Новгород и Якутск, получившие первые инфраструктурные займы, в последние годы отметились возросшей протестной активностью, в том числе митингами в поддержку Навального в январе. С тех пор Нижегородская область уже приняла собственный закон об агломерациях и организовала министерство, отвечающее за проекты развития. Поскольку Кремль резко противостоит децентрализации власти или возвращению прямых выборов мэров (которые в данный момент предусмотрены только в семи городах), лучший вариант — сосредоточить средства на потенциальных очагах кризисов.
Создание агломераций, в особенности межрегиональных, облегчит концентрацию региональных и муниципальных ресурсов. Выводы Совета Федерации от мая этого года явно указывают на эту цель: текст упоминает не только концентрацию ресурсов, но также «предотвращение чрезмерной концентрации экономического развития». В определенном смысле это более прямая форма решения властей от 2020 года, когда регионам разрешили давать друг другу займы (что фактически позволило Москве, единственному региону с достаточными финансовыми резервами, стать кредитором). Считается, что похожим образом, например, Татарстан сможет предоставлять финансовые ресурсы значительно более бедной Республике Марий Эл посредством развития городской агломерации между столицей Татарстана Казанью и городом Волжском в Марий Эл. На первый взгляд кажется, что это неплохой вариант для политически и экономически сильных регионов, которые получат возможности наращивать влияние в соседних регионах. Однако крайне важно то, что в большинстве регионов трансферты будут осуществляться под пристальным надзором федеральной власти, которая будет собирать данные, чтобы определять приоритеты, изучать проекты и играть значительную роль в назначении региональных чиновников, которые будут наблюдать за этими самыми проектами.
Пока непонятно, является ли это, как предполагают некоторые, шагом к крупной административной реформе по укрупнению регионов, которая рассматривается еще с начала 2000-х гг. Однако это маловероятно. Когда в середине 2000-х гг. федеральное правительство провело несколько подобных слияний регионов, это оказалось сложным и политически затратным процессом. В прошлом году планы объединить Архангельскую область с Ненецким автономным округом вызвали протесты и сопротивление элит округа, богатого энергоносителями. В этом году три региона так называемой тюменской «матрешки» смогли заручиться поддержкой полпреда президента в Уральском федеральном округе и обеспечить, чтобы в рамках продолжающейся реформы публичной власти их уникальное бюджетное взаимодействие осталось нетронутым. Планы по концентрации ресурсов для развития городов под централизованным политическим руководством — это скорее замена амбициозных планов по укрупнению регионов.
Все вышеперечисленное — логичные цели с точки зрения Кремля. Однако они не дают ответа на важный вопрос: как именно бюджетные вливания превратятся в частные инвестиции и процветание. Это важно и для регионов: им, вероятно, удастся списать долги благодаря налоговым поступлениям от проектов, финансируемых из инфраструктурных кредитов. Однако пока муниципальные власти имеют мало контроля над местными налогами и другими условиями, а предприятия в большинстве регионов сталкиваются со все более враждебной средой (в том числе с ростом рисков экспроприации), сложно представить, что в малых городах произойдет инвестиционный бум. Крупные инвестиционные проекты могут выиграть от таких схем, как недавнее предложение продлить до 2041 года освобождение от налогов для крупных проектов в рамках системы Региональных инвестиционных проектов. Однако фактически это просто предлагает таким проектам страховку от рисков за счет государства.
Неприятие децентрализации и передачи контроля над ресурсами все еще может обернуться для государства провалом амбициозных проектов городского развития. Еще одну идею — перенос штаб-квартир крупных государственных компаний, о котором регулярно говорили в течение прошлого десятилетия как о потенциальном способе вдохнуть новую жизнь в небольшие города, — неоднократно отметали как неработоспособную, поскольку решения о том, кто получает что, где и как, принимаются в Москве. Поэтому для большинства крупных компаний базироваться в регионах было бы непрактично. Планы строительства агломераций сталкиваются с похожими проблемами. Их могут помочь решить либо децентрализация, либо улучшение инвестиционного климата. Судя по всему, российское руководство не хочет обеспечить первое и не может обеспечить последнее.
