Перерыв в санкционной войне

Недавняя встреча Джо Байдена и Владимира Путина в Женеве пока не привела к за­метным изменениям в отношениях между Россией и Западом, но породила массу ожиданий перемен в этой сфере. Не успели президенты разъ­ехаться, как Эммануэль Макрон и Ангела Меркель предложили возобновить практику проведения саммитов «Россия-ЕС», а бывший французский премьер получил на­значение в «Зарубежнефть». В то же время визит Владимира Зеленского в Вашингтон был отложен, а при­была туда Меркель, чтобы рассказать о выгодах «Север­ного потока-2». Градус недовольства в украинской прессе и среди сочувствую­щих Киеву российских диссидентов поднялся до точки кипения, а Путин высту­пил со статьей, которую многие истолковали как заявку на немедлен­ную ок­купацию всей Украины. На этом фоне мало кто заметил, что «второй пакет» санкций по делу об отравлении Алексея Навального, который следовало вве­сти в действие еще 2 июня, при Байдане вообще был забыт. В аналогичных условиях даже Дональд Трамп в свое время ввел пусть и малозначитель­ные, но формальные санкции из «второго пакета» по делу Скрипалей.

Конечно, ни о какой «перезагрузке» в отношениях между США и Россией сейчас не может быть и речи. Даже ограниченное сотрудничество Вашингтона и Москвы в Центральной Азии или снижение интенсивности российских кибератак на США не предполагают серьезного сближения сторон. Про­должающаяся оккупация частей украинской территории, масштабная под­­держка Россией диктаторского режима в Беларуси, наступление на права человека и свободу слова накануне парламентских выборов и предполагае­мый характер их проведения не позволят Западу пойти на заметное улучше­ние отношений. Кроме того, не нужно забывать, что в контексте российской внутренней политики, «заточенной» на конфронтацию и внешние вы­зовы, «перезагрузка» не нужна и Кремлю, а в ЕС и НАТО достаточно сил, способных торпедировать примирительные инициативы (как и случилось с предложением Макрона и Меркель). Между тем высока вероятность то­го, что в санкционной войне на время будет объявлен перерыв. Это тре­бует осмыслить, почему эта масштабная кампания в итоге довольно бессла­вно выдохлась.

Главной причиной происшедшего является рационализм западных политиков (и западного образа мышления в целом). Этот принцип предполагает объективную оцен­ку причин определенных действий и сопоставимость затрат и результатов. Ценности и идеалы, безусловно, играют важ­ную роль, однако они одни не в состоянии определить программу действий, с которой согласились бы и политики, и граждане.

Когда Россия сымитировала референдум в Крыму, а затем и сепаратизм в восточных регионах Украины, в Европе впервые с 1990-х гг. началась вой­на — и европейские политики не могли пройти мимо происходящего, тем бо­лее что Украина откровенно подверглась неспровоцированной агрессии. Однако уже тогда выяснилось, что у мира нет инструментов давления на ядер­ную державу со статусом постоянного члена Совета Безопасности ООН. В от­личие от санкций против Югославии 1992−1995 гг., которые были введены как раз от имени ООН, или от реакции междуна­родного сообщества на захват Ираком Кувейта в 1990 году, против России не об­суждалось применение военной силы, а всеобъемлющие санкции не могли быть введены из-за наличия у нее права вето (в тот период эти факторы были куда важнее, чем возможные экономические трудности, свя­занные, например, с эмбарго на импорт российской нефти). Таким образом, с самого начала санкционная политика была обречена на неудачу, так как важнейшим эффектом широких санкций должно быть фактическое разру­шение национальной экономики (с 1992-го по 1995 год ВВП той же Югославии сократился на 37%) и провоцирование серьезного политического кризиса. В случае с Россией это было нереали­зуемо в принципе: до 70% экспорта ее нефти обеспечивается че­рез морские пор­ты, и поставки могли быть (пусть и не все) переориентиро­ваны на альтерна­тивные рынки; закупки высокотехнологичных товаров в за­падных странах в значительной мере были восполнены китайскими постав­ками, а в тех случа­ях, где это было невозможно, разрыв хозяйственных связей угрожал не теку­щим, а перспективным задачам.

Период 2014—2015 гг. был, пожалуй, единственным «окном», открывавшим Западу возможность массированного санкционного удара по России. Кремль не ждал даже такого ответа: цены на нефть серьезно скорректировались, рубль упал почти в 2,5 раза и впервые за полтора десятилетия жизненный уро­вень россиян ощутимо понизился. Однако российская экономика довольно бы­стро пришла в себя: финансовые резервы во многом удалось сохранить и Мо­сква ответила своими контрсанкциями в закупках продовольственных това­ров. С 2013-го по 2019 год экспорт товаров из ЕС (включая Великобританию) в Рос­сию сократился на € 35,8 млрд, или на 31,2%, в то время как Европа, так и не стала закупать меньше российской нефти и газа. При этом, что нема­ловажно, Россия не стала менее агрессивной, не ушла с оккупированных тер­риторий, не снизила свою подрывную деятельность в ЕС и не проявила большей договороспособности. Вдобавок ко всему этому, при посредничест­ве европей­цев оказались подписаны такие соглашения между Россией, Укра­и­ной и се­паратистами, выполнение которых означает полный демонтаж ук­раинской государственности (Минские соглашения вполне стоят подписан­ного также при участии западных держав Будапештского меморандума, а в некоторых аспектах даже опаснее его).

Таким образом, после 2015 года в отношениях России и Запада сложилась весьма странная ситуация. Западные державы практически постоянно вводили все новые санкции, не слишком рассчитывая на успех (к середине 2021 года под ними находится около 700 российских граждан и бо­лее 100 организаций), но ответом стало только еще более вызывающее пове­дение Москвы. Последнее можно понять: отношения уже испорчены, к че­му в таких условиях сдерживаться? К тому же стало ясно, что Запад ограничен в своем инструментарии и категорически не готов вводить санк­ции, способные ударить по интересам его собственного бизнеса (наилучшим примером тут стали долгие колебания в вопросе о запрете операций с российским дол­гом). Санкционная политика западных стран ста­ла похожа на сизифов труд: с огромными усилиями политики и депутаты, преодолевая со­противление лоббистов и бизнеса, вводили новые ограниче­ния, подталкивая «камень» вверх, но власти их либо не имплементировали, либо делали это в одиночку, без поддержки других стран (как это было ког­да США выдворили десятки российских дипломатов, а их союзники ограничились единицами, или когда Чехия практически не нашла поддержки в своих действиях в отношении Москвы), и «камень» катился вниз. С каждым новым раундом придумывание поводов для санкций становилось все сложнее, а надежда на них действенность таяла на глазах (мы все сочувствуем Навальному, но США потребовалось почти три года, чтобы ввести санк­ции против Саудовской Аравии — а точнее, визовые ограничения против нес­кольких ее граждан — в связи с очевидным делом об убийстве Джамаля Хашогги). Именно поэтому первой реакцией на встречу Байдена и Путина стало стремление вернуть отношения с Рос­сией хотя бы отчасти к некоторому уровню нормальности и перестать таскать глыбы вверх по склону, с кото­рого они снова скатятся без всякого результата.

Когда чуть меньше года назад я писал на Riddle о том, что возобновление моды на санкционную политику при президенте Байдене кажется маловероят­ным, я исходил именно из того, что демократическая администрация в США, возглавляемая опытными политиками, окажется более рациональной в своих действиях, чем непредсказуемый Трамп. Сейчас же интерес­но то, как западные страны выстроят свою дальнейшую политику.

Существуют два экстремальных — но в равной степени невероятных — сценария. В первом из них Путин вторгается в Украину с намерением полного ее присоединения к России. Ответом в этом случае станет масса мер, целью которых будет нанесение Москве максимально возможного ущерба невоен­ными средствами по «югославскому сценарию». Ввиду того, что ущерб как в чисто военном, так и в экономическом аспекте окажется для Кремля слишком велик, такой вариант развития событий полностью исключен. Во втором сценарии российские элиты проникаются надеждой на «перезагрузку», вы­водят войска из Донбасса, восстанавливают экономическое сотрудничество с Украиной, а Киев в ответ соглашается «отложить в долгий ящик» вопрос статуса Крыма. Такой вариант мог бы привести к отмене большей части огра­ничительных мер, но он также не выглядит вероятным. Скорее всего, Россия закрепится на нынешних позициях, в Донбассе сохранится хрупкое затишье, присоединения Беларуси к России не произойдет, а активность российских террористов и убийц на Западе снизится. Как следствие, новых санкций вво­дится не будет, но и существующие вряд ли будут отменены.

Мы прекрасно помним, с одной стороны, как знаменитая «поправка Джексона-Вэника», введенная из-за препятствий для эмиграции евреев из СССР в 1974 году, была с трудом отменена в 2012 году, через много лет после того, как ис­чез СССР, а Россия и Израиль ввели взаимный безвизовый режим. С другой стороны, санкции отменялись и быстрее, если стороны приходили к соответствующему коллективному решению как это было после заключения «иранской ядерной сделки» в 2016 году. Однако в силу того, что базовый сце­нарий не предполагает пересмотра Россией своей политики, наиболее веро­ятным ходом событий является сохранение статус-кво, при котором санкции против России «останутся навсегда».

Санкционная политика в отношении Москвы — и это пора признать — уже превратилась из формы принуждения к тем или иным решениям в своего рода фон межгосударственного общения. Западные политики считают поведе­ние Кремля недопустимым прежде всего потому, что имплицитно воспри­ни­мают Россию как европейскую страну, по неясным причинам сбившуюся с правильного пути, и будут сохранять санкции в абстрактной надежде на перемены. Любое их ослабление остается невозмо­жным просто потому, что причины их введения никуда не исчезли. Даже при наличии большого числа «Путин-ферштейеров» (тех, кто «понимает Путина») санкции будут продлеваться автоматичес­ки. Однако сама по себе «заморозка» существу­ющего поло­жения вещей в области санкционной политики способна изме­нить многие геополитические тренды.

Прежде всего это будет касаться Украины, которая постепенно отойдет на периферию западного внимания. Мы неоднократно видели, как нескончаемые конфликты утрачивают свою актуальность для международного со­общества. Украине нужно доказать Западу свою экономическую необходимость, а не выпрашивать подачки, обосновывая пре­тензии на них верностью западным ценностям. Однако так как ничего подобного не происходит, не стоит удивляться тому, что сей­час Киев находится дальше от членства в НАТО, чем в 2007 году, а перспекти­ва принятия Украины в ЕС выглядит на горизонте 10−20 лет иллюзорной. Украине и ее западным союзникам не удалось «докатить камень» санкций до «перевала» в 2014—2015 гг. и «спус­тить» его в «долину» так, чтобы российская экономика «была разорвана в кло­чья». Исторический шанс был упущен. Санкционная политика превратилась в сизифов труд, а он бывает вечным только в мифах. В жизни же неэффективные усилия не длятся бесконечно даже ес­ли люди и продолжают делать вид, что по-прежнему катят камень в гору.