15 июня премьер-министр Михаил Мишустин выступил в Пятигорске с призывом разработать новую стратегию развития Северного Кавказа. Он признал, что принятая в 2010 году Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) оказалась неэффективной, поскольку показатели экономического роста этого региона отстают от общероссийских.
При этом Кремль не собирается отступать от некоторых фундаментальных основ своей политики в регионе. 23 июня Владимир Путин предложил Рамзану Кадырову в четвертый раз баллотироваться на пост главы Чечни. Участие в сентябрьских выборах доверили и главе Ингушетии Махмуду-Али Калиматову, несмотря на критику в его адрес. Какие выводы можно сделать из курса Москвы на изменение экономической стратегии региона при сохранении позиций региональных элит?
Несмотря на недавнюю вспышку, уровень насилия в регионе остается низким по сравнению с предыдущими годами. Как показали акции 23 января, местную оппозицию характеризуют отсутствие мобилизации и связей с более масштабными протестными движениями. Рост внутреннего туризма является еще одним показателем стабильности региона. Впрочем, на горизонте возникают два потенциальных кризиса.
Во-первых, отсутствие экономического роста подрывает московскую стратегию управления Северным Кавказом. Стратегия развития 2010 года объединяла экономическое развитие, безопасность и стабильность. Она подразумевала, что государственные и частные инвестпроекты должны создать рабочие места, которые, в свою очередь, будут препятствовать радикализации жителей региона. Этот механизм не сработал в нужной степени. Поток северокавказских боевиков в Сирию действительно уменьшается, но при этом нарастает угроза новой волны насилия.
Во-вторых, на основании поручения президента власти субъектов РФ должны в 2021 году завершить работу по установлению границ своих регионов и населенных пунктов. Протесты в Ингушетии в 2018—2019 гг. привели Москву к решению, что двум регионам не должно быть позволено решать свои пограничные вопросы без пристального контроля со стороны федеральной власти. Поэтому Москва сделала ставку на навязывание такого процесса установления границ, которым она сможет легче всего управлять.
Москва может решить, что год пандемии уже нанес серьезный удар по Северному Кавказу. Может ли это подстегнуть желание навязать региону управление из центра?
Новый курс?
Мишустин поручил федеральным министерствам до 1 октября внести свои предложения по новой программе развития СКФО, а Северокавказским республикам — отправить свои рекомендации в правительство до 1 сентября. Еще неизвестно, какие предложения войдут в итоговую стратегию. Министерству экономического развития было поручено до 1 июля сформулировать свои рекомендации по разработке моделей экономического развития регионов СКФО, однако на момент написания статьи они так и не были опубликованы.
Заявление о неэффективности Стратегии экономического развития 2010 года эквивалентно признанию в том, что провальным в целом оказался подход Кремля к управлению СКФО. Как писала в 2018 году исследовательница Джули Вилхелмсен, Кремль считает ускорение экономического развития важным политическом рычагом, который, способствуя созданию новых рабочих мест, подрывает основы радикализации. Несмотря на заявленную в Стратегии 2010 года цель снизить безработицу примерно до 5%, темпы создания новых рабочих мест в регионе оставляют желать лучшего. В 2019 году, например, официальный уровень безработицы в Чечне, Дагестане и Кабардино-Балкарии составил 13,4%, 13% и 11% соответственно.
Низкие темпы роста, небезопасность, слабость федеральных институтов и коррупция заставляли частных инвесторов держаться подальше от региона. В итоге большинство инвестпроектов на Северном Кавказе остаются государственными. По словам Мишустина, каждый рубль бюджетных средств приносит всего лишь 50 копеек частных инвестиций. Эта цифра является провальной по сравнению со средним показателем в особых экономических зонах (2,5 руб.) и на Дальнем Востоке (30 руб.).
Сфера туризма ярко демонстрирует подводные камни, о которые разбилась Стратегия 2010 года. В то время туризм считался одной из ключевых сфер потенциального роста, которая была тесно связана с проблемой безопасности в регионе. Улучшение региональной безопасности и Олимпиада в Сочи предоставили региону шанс стать привлекательным для туристов.
Впрочем, туризм не принес ожидаемых экономических результатов. По словам Валерия Дзуцати, проекты развития региона натыкались на политические препятствия, в том числе мешало отсутствие координации со стороны федерального центра. Элиты в Сочи и на Черноморским побережье препятствовали развитию туризма в СКФО, опасаясь конкуренции.
Несмотря на это, в регионе все же произошел рост туризма, однако это не привело к созданию желаемого количества рабочих мест. Например, внутренний турпоток в Дагестан в 2010—2019 гг. почти утроился, но число рабочих мест увеличилось в менее чем два раза.
Провал в политике экономического развития СКФО заставил федеральные и региональные власти сделать ставку на силовые действия и сирийский конфликт в целях «стабилизации» региона. У этого подхода есть ограничения. Замораживание войны в Сирии может привести к тому, что некоторые стремящиеся за рубеж боевики останутся на Северном Кавказе. В то же время есть основания полагать, что усиление репрессий со стороны силовиков способствует дальнейшей радикализации. В этих условиях экономический рост мог бы стать источником стабильности.
Сработает ли новая стратегия развития? Марсель Салихов недавно предположил, что инвестиции гарантированно дойдут до нужных проектов только под пристальным контролем федерального центра (как это было во время олимпийского строительства в Сочи). Но такой контроль подразумевает изменение правил игры в местной политике или, как минимум, усиление роли федеральных властей. Недавно Москва взяла на себя контроль над финансовой политикой Ингушетии. Но ждать кардинальных политических изменений все-таки не стоит.
Старые методы
После смены главы Дагестана в декабре 2020 года Кремль кажется не намерен менять своих северокавказских партнеров. Этот подход может быть тактически удобным. Необходимость урегулирования в этом году региональных границ толкает Кремль на принятие на себя роли посредника в северокавказских пограничных конфликтах. В отличие от позиции невмешательства, которую Москва заняла во время конфликта в 2018 году, сегодня она готова играть более активную роль в регионе.
Если считать Чечено-Ингушский пограничный вопрос решенным (хотя бы временно), самые острые споры касаются границ Ингушетии с Северной Осетией и Чечни с Дагестаном. Территориальный конфликт между Ингушетией и Северной Осетией привел к смертельным столкновениям в 1992 году и продолжает отравлять отношения двух республик. Лишь треть из 60 тысяч ингушей, вынужденных в 1992 году покинуть свои дома в Пригородном районе, смогли вернуться обратно. Интеграция между ингушским и осетинским обществами в этом районе остается минимальной, а напряжение сохраняется на фоне время от времени происходящих столкновений и навязываемых сверху попыток прочнее привязать район к Северной Осетии.
В отличие от проводимой в 1990-е гг. политики, сегодня Москва активнее участвует в предотвращении этнических столкновений в СКФО. Полпред президента РФ в СКФО Юрий Чайка заявил в декабре прошлого года о необходимости уделить особое внимания пограничному спору между двумя регионами. Переговоры между главами республик, в которых Чайка принимал активное участие в качестве посредника, продолжаются до сих пор.
Что касается спора между Дагестаном и Чечней, то Грозный воздерживается от публичных территориальных претензий. Вялотекущий конфликт между сторонами продолжался на протяжении всего 2019 года. В начале 2019 года между сторонами прошли переговоры о демаркации границы между республиками, но на фоне обострения отношений тогдашний глава Дагестана Владимир Васильев решил заморозить переговоры на неопределенный срок. В июне 2021 года администрация врио Дагестана Сергея Меликова заявила о готовности перезапустить переговоры по демаркации границ. Чечня ответила согласием.
Новый раунд этих переговоров проходит без федерального надзора, в отличие от спора Ингушетии и Осетии. По словам Дзуцати, Кремль оказался перед непростым выбором: поддержать в этом споре Кадырова или Меликова? При этом Кремль заинтересован в том, чтобы у власти остались главы обоих регионов. Если Москва отдаст предпочтение одной из сторон, это может негативно отразиться на управлении регионом в целом. При таком раскладе замораживание переговоров после 2021 года кажется вполне рациональной стратегией.
Пределы новой стратегии
Недавние конфликты еще не означают, что Северный Кавказ вернулся в начало 2010-х гг., когда волна насилия захлестнула весь регион. Однако у Кремля все же есть повод для беспокойства: возможно, он больше не может полагаться на репрессии и стратегию кооптации как на основные методы управления конфликтами на Северном Кавказе. Призыв Мишустина разработать новый план развития региона и более активная роль федерального центра в процессе урегулирования границ позволяют сделать несколько выводов о подходе Кремля к текущей ситуации.
Во-первых, Москва стремится сохранить статус-кво. Провалы в экономической политике привели не к отставкам глав регионов, а к ограничению их власти. Их публичное наказание могло бы создать впечатление, что власти могут быть привлечены к ответственности, а граждане могут обращаться к Кремлю с требованием наказать глав своих регионов. Во-вторых, Москва намерена сохранить статус-кво. Новая стратегия экономического развития может внести некоторые изменения в инвестиционные планы, но итоговая цель остается прежней: не допустить, чтобы провал экономической политики превратился в управленческий провал. В-третьих, Кремль явно ограничен в своих действиях в регионе. В Чечне власть Москвы завязана на главу республики, а для дагестанской власти Москва выступает важным источником легитимности. Менять этот расклад слишком опасно, что оставляет открытым вопрос о том, как Кремль выкрутится из нынешней ситуации.
