В конце сентября российское правительство представило проект федерального бюджета страны на предстоящие три года (полный свод материалов здесь). 23 октября бюджет в представленном виде прошел первое чтение в Государственной думе.
Министерство финансов России рекламирует его как «стимулирующий» — после нескольких лет бюджетной консолидации. Так ли это?
Крепкий бюджет при слабой экономике
Российские власти осуществили впечатляющую корректировку федерального бюджета после 2014 года, когда цены на нефть рухнули и против Москвы были введены западные санкции. В ответ на этот двойной шок Россия сократила свой бюджет, адаптировав его к низким ценам на нефть, а после исчерпания Резервного фонда в 2017 году вновь начала быстро накапливать суверенные резервы.
Показатель зависимости бюджета от добычи и экспорта нефти и газа — ненефтегазовый дефицит (разница между ненефтегазовыми доходами и общими расходами) — сократился с 10% ВВП в 2009—2016 гг. до 5,8−5,9% ВВП в проекте бюджета на 2020−2022 гг.
С 2015-го по 2018 год продолжалась бюджетная консолидация, то есть сокращение госрасходов в реальном выражении. В этот период дефицит российского бюджета в 3,4% ВВП (2016 год) сменился профицитом в 2,6% ВВП (2018 год), а валютные накопления в Фонде национального благосостояния и на счетах бюджета в Центробанке достигли $ 133 млрд к концу сентября 2019 года (около 8% ВВП).
Источник: Минфин России, Росстат
«о» — оценка Минфина за 2019 год на 1 октября, «п» — проект бюджета на 2020−2022 годы
К середине 2019 года Россия установила редкое для развивающихся стран достижение: долг государства был целиком перекрыт его денежными накоплениями. Иными словами, у России не осталось чистого государственного долга.
Однако очевидные успехи российского правительства в госфинансах не выразились в экономическом росте. В 2019 году рост ВВП прогнозируется международными организациями, экономическими институтами, да и самим правительством России на уровне лишь 1−1,3%, а потенциальный рост, по мнению большинства экономистов, балансирует в пределах 1,5−2% — непозволительно мало для развивающейся экономики.
В таких условиях одним из рецептов могло бы быть проведение так называемой контрциклической политики: тратить больше, чтобы подстегнуть экономический рост. Часть российских экспертов как раз выступает (на словах, без особого практического смысла) за такой «кейнсианский» стимул для экономики, предлагая нарастить бюджетный дефицит до 2−3% ВВП. Но это невозможно до тех пор, пока действует бюджетное правило, жестко увязывающее уровень расходов с объемами доходов.
Российский бюджет в номинальном vs. реальном выражении
Российский Минфин все же утверждает, что новый бюджет ориентирован на создание стимулов для экономики. «Завершение периода бюджетной консолидации в 2018 году позволило уже с 2019 года перейти к стимулирующей бюджетной политике», — заявляет он, несмотря на планируемый профицит бюджета в течение всего трехлетнего периода.
«Расходы федерального бюджета увеличиваются в течение всего трехлетнего периода», — подчеркивает министерство. Это, безусловно, верно для номинальных расходов, которые увеличиваются на 1,9% в 2020 году (по сравнению с ожидаемым исполнением 2019 года), на 5,8% в 2021 году (относительно 2020-го) и на 5,5% в 2022 году (относительно 2021-го). Однако Минфин умалчивает о том, что в российской истории вряд ли можно найти хоть один год, когда расходы в текущих рублях снижались. Виной тому инфляция: хотя в последние годы она и снизилась до 3−4%, бюджетные расходы все равно обесцениваются с каждым годом.
Чтобы получить ответ на вопрос «Как меняется российский бюджет в реальном выражении», мы скорректировали доходы и расходы бюджета на инфляцию и перевели их в постоянные цены 2018 года. В качестве дефлятора был использован среднегодовой индекс потребительских цен (до 2018 года фактические данные, после — прогнозные данные Минэкономразвития).
Получилось, что в постоянных ценах федеральные расходы увеличатся лишь на 3,2% к 2022 году по сравнению с 2020 годом. Расходы в реальном выражении вырастут за три года меньше, чем российский ВВП: 3,2% против 8,2% по базовому прогнозу Минэкономразвития и 5,4% по консервативному прогнозу.
Источник: Минфин России, расчеты автора (в качестве дефлятора использовалась среднегодовая инфляция)
«о» — оценка Минфина за 2019 год на 1 октября, «п» — проект бюджета на 2020−2022 годы
Другими словами, реальный рост госрасходов не дотянет даже до роста ВВП в пессимистическом сценарии. К 2022 году расходы в реальном выражении все равно останутся почти на 5% ниже уровня 2014 года.
Соответственно, в процентах к ВВП номинальные расходы федерального бюджета в предстоящие три года будут последовательно снижаться — с 17,7% в 2019 году до 16,9% к 2022 году. Для сравнения, в 2012—2016 гг. расходы стабильно составляли 18−19% ВВП.
Источник: Минфин, Росстат
Получается, что с точки зрения общих расходов федерального бюджета существенного увеличения фискальных стимулов для экономики, мягко говоря, не видно. Вспомним также, что госрасходы в России (в отношении к ВВП) и без того намного ниже, чем в странах ОЭСР.
Расходы ограничены бюджетным правилом
Возможности правительства наращивать расходы ограничены весьма жесткой конструкцией бюджетного правила, действующего с 2018 года. По нему общие расходы не могут превышать сумму четырех компонентов:
— базовых нефтегазовых доходов (поступлений от нефти по цене до $ 41,6 за баррель в 2019 году плюс 2% ежегодно);
— ненефтегазовых доходов;
— расходов на обслуживание госдолга;
— 0,5% ВВП.
Четвертое слагаемое добавилось с 2019 года, после того как власти смягчили бюджетное правило, позволив себе тратить дополнительно 0,5% ВВП (около 600 млрд рублей) ежегодно.
Все доходы от стоимости нефти дороже $ 41,6 (в 2019 году) не могут направляться на текущие расходы и поступают в суверенный фонд. Сейчас российская нефть стоит около $ 60, то есть даже при таких относительно низких ценах около трети стоимости барреля уходит в резервы. С начала 2018 года в резервах было сложено 43% всех нефтегазовых доходов, или порядка $ 100 млрд по текущему курсу.
Исходя из структуры бюджетного правила, можно увидеть, что объем фискального стимула, усматриваемого Минфином, определяется по большей части ростом ненефтегазовых доходов бюджета. А ожидаемый рост ненефтегазовых доходов в 2020—2022 гг. во многом связан с увеличением налоговой нагрузки на бизнес и потребителей — в результате недавнего повышения ставки НДС и мер налоговиков по ужесточению администрирования налогов (того же НДС, а также «зарплатных» налогов). То есть одной рукой правительство дает бюджетный стимул, а другой — частично забирает.
Поэтому Международный валютный фонд, в отличие от Минфина, считает текущую бюджетную политику России «нейтральной», а не стимулирующей.
Есть ли стимулы с точки зрения структуры расходов?
Впрочем, даже рост общего объема расходов в реальном выражении сам по себе может и не говорить о «стимулирующей» бюджетной политике — важна также качественная структура расходов. «У разных типов расходов разный фискальный мультипликатор, поэтому различная структура одних и тех же по объему расходов оказывает различный стимулирующий эффект», — заметил макроаналитик российского кредитно-рейтингового агентства АКРА Дмитрий Куликов в разговоре с автором этой статьи.
Фискальные мультипликаторы в общем виде показывают, как меняется ВВП в зависимости от увеличения госрасходов: например, если увеличение расходов на 1% ВВП коррелирует с приростом экономики на 0,5%, это означает, что мультипликатор расходов равен 0,5.
К сожалению, надежных мультипликаторов для российских госрасходов нет. Кроме того, такие категории бюджетных расходов, как «социальная политика» (самый масштабный раздел бюджетной классификации в России), сами по себе включают очень разнородные направления трат, мультипликатор которых, вероятно, различается. Тем не менее, в целом можно утверждать, что структура российского бюджета достаточно инертна. Например, в предстоящие три года доля расходов на госаппарат остается практически неизменной на уровне 8% от всего бюджета, а доля расходов на оборону и безопасность снижается лишь незначительно (с 28,5 до 28,1%).
Аналитики Банка России в прошлом году оценивали, что у расходов на госаппарат мультипликатор отрицательный (-0,73), а затраты на силовой блок и социальную политику отличаются низкими, хоть и положительными мультипликаторами (0,32 и 0,28). Социальные расходы традиционно занимают наибольшую долю в российском бюджете (23−25% всех расходов в предстоящие три года).
«Существенных изменений функциональной структуры расходов федерального бюджета на 2020−2022 гг. не произошло, <…> новых стимулов для экономического роста недостаточно», — констатировал в заключении на проект бюджета глава Счетной палаты, экс-министр финансов Алексей Кудрин. Этот же тезис, более жесткими словами, в своих отзывах на бюджет повторили экономисты ведущих академических институтов — от НИУ ВШЭ до МГУ. Бюджетная политика «по факту направлена на консервацию сложившейся структуры российской экономики», активные стимулирующие меры экономической политики отсутствуют, бюджет находится в русле традиционной «стабилизационной» парадигмы последнего времени, написал декан экономического факультета МГУ, экономист Александр Аузан.
Задержки с нацпроектами
Стоит отметить, что некоторые стимулы в проект бюджета все же закладываются: доля расходов по разделу «Национальная экономика» возрастет с 13,5% в 2020 году до 15,7% в 2022 году. Это прежде всего связано с реализацией так называемых национальных проектов (в сфере экономики), включая комплексный план развития магистральной инфраструктуры. На этот план, предполагающий строительство автомобильных и железных дорог, мостов, портов и аэропортов, власти выделяют 1,4 трлн рублей ($ 22 млрд) на предстоящие три года.
Однако есть вероятность, что заложенные на бумаге параметры национальных проектов не будут до конца исполнены. Дело в том, что новый бюджет составляется на фоне исторически низкого уровня исполнения текущего бюджета на 2019 год, и одна из главных причин — медленное освоение средств по национальным проектам. За девять месяцев 2019 года правительство исполнило лишь 62,9% от уточненного плана бюджетных расходов на год — самый низкий показатель с 2008 года. Финансирование национальных проектов за этот период составило лишь 52,5%. Недостаток бюджетных расходов в первом полугодии внес отрицательный вклад в экономический рост, признавал Банк России.
Источник: Минфин
Еще один стимул должен быть связан с потенциальными инвестициями из Фонда национального благосостояния (ФНБ): после того как ликвидная часть фонда (валюта на счетах в Банке России) превысит 7% ВВП, излишки могут быть направлены на проекты внутри страны — часть накопленных в прежние годы нефтегазовых доходов будет возвращена в экономику. Формально эти вложения в будущие инфраструктурные проекты никак не повлияют на параметры федерального бюджета, поскольку речь идет о переводе активов ФНБ из одной формы в другую, но с функциональной точки зрения эти инвестиции вполне эквивалентны дополнительным расходам бюджета. Однако эти суммы будут относительно небольшими: ежегодные инвестиции из ФНБ составят 15−20% от суммы превышения над 7% ВВП (порядка 400 млрд рублей, или $ 6,3 млрд, в 2020 году).
