25 марта президент России Владимир Путин объявил о переносе даты общероссийского голосования по поправкам в Конституцию. Новая дата до сих пор не утверждена, но подготовка к голосованию продолжается.
С этим голосованием у власти не задалось с самого начала. Юридически процедура вызывает так много критики со стороны экспертов, что итоги голосования — какими бы они ни были — неизбежно будут поставлены под сомнение. Эта ситуация возникла из-за того, что инициаторы поправок в Конституцию зачем-то решили придать им дополнительной легитимности, хотя принять их могли без вовлечения граждан. При этом власти не захотели использовать для этого референдум, правила проведения которого довольно подробно прописаны в законодательстве.
Вместо референдума на ходу изобретается новая процедура, которая вообще не была предусмотрена законодательством. Причем процедура одноразовая, потому что ряд поправок в законы, которые принимаются под нее (например, поправки в закон о госзакупках), имеют «срок действия» до конца июня. Теоретически эта дата может быть сдвинута из-за коронавируса, но это не изменит сути дела — повторить это голосование никому, кроме президента, невозможно. Это его личная и уникальная политическая акция стоимостью в 15 млрд рублей, выделенных из средств налогоплательщиков.
Ситуация действительно парадоксальная. Ведь если посмотреть на определение референдума, закрепленное в соответствующем законе («всенародное голосование граждан по вопросам государственного значения»), станет очевидно, что нынешнее голосование и есть референдум. Однако слово «референдум» во всей этой истории выполняет роль Волан-де-Морта из «Гарри Поттера» — это то, что нельзя называть.
Понять причины нежелания инициаторов поправок называть референдум референдумом можно, если проанализировать отличия нынешней процедуры от тех, которые прописаны в стандартном российском электоральном законодательстве.
Агитируй сколько сможешь
В российском законодательстве о выборах и референдумах введены довольно жесткие правила для агитации: есть запреты на агитацию сто стороны органов публичной власти и должностных лиц, предусмотрены гарантии равенства прав для оппонентов (например, предусмотрено выделение бесплатного эфира и печатных площадей в СМИ, принадлежащих государству), ограничены фонды, которые можно потратить на агитационную деятельность. Ничего этого нет в случае с предстоящим голосованием.
Организаторы голосования это подают как расширение прав и возможностей для агитации. «Свобода позиций, пожалуйста, спорьте, дискутируйте, обсуждайте», — говорит председатель Центризбиркома.
Уже сейчас мы видим активную агитацию в поддержку поправок со стороны чиновников и даже самих организаторов голосования — избирательных комиссий, которые по всем международным стандартам должны быть беспристрастными арбитрами. Показательные примеры — ролики, выпущенные ЦИК России. Например, в одном из роликов известный актер Сергей Безруков положительно отзывается о поправке, касающейся закрепления статуса русского языка. С точки зрения стандартного законодательства о выборах и референдумах это было бы признано открытой агитацией. В изданном ЦИК России буклете вообще содержится почти исчерпывающий список агитационных признаков: объясняется необходимость изменения Конституции, описываются возможные положительные последствия принятия поправок
Аналогичным образом ведут себя и другие официальные органы. Уже сейчас на сайте «Карта нарушений», куда свои сообщения присылают обычные граждане, можно найти более полусотни сообщений о злоупотреблении административным ресурсом.
При этом противники поправок сталкиваются с ограничениями в агитации. Например, на территории России был заблокирован сайт кампании «НЕТ!». Свою роль сыграл и коронавирус, из-за которого запрещены любые массовые собрания граждан. Во многих регионах эти ограничения начали вводить с 10−11 марта, то есть сразу после того, как Путин объявил, что не против избираться на новый срок.
В этих условиях разговоры о том, что отсутствие любого регулирования агитации ведет к небывалому расцвету содержательной публичной дискуссии, выглядят откровенной насмешкой.
46 поправок в одном пакете
Отказ от использования закона о референдуме привел и к еще одному следствию.
Законодательство требует, чтобы на референдуме у граждан была возможность проголосовать за каждый блок взаимосвязанных поправок отдельно. Эти поправки должны быть указаны в бюллетене, а сама формулировка вопроса не должна позволять двойных толкований. Например, 27 июля 2018 года ЦИК России отказала коммунистам в проведении общероссийского референдума, потому что предложенный ими для голосования вопрос («Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации возраст, дающий право на назначение страховой пенсии по старости, повышаться не должен?») был недостаточно конкретизирован.
В этот раз на голосование будет вынесен всего один вопрос: «Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации?». Из него совершенно непонятно, о каких именно изменениях идет речь — только нынешних или вообще всех, которые были приняты с 1993 года, когда появился нынешний текст Конституции. А если речь идет только о сегодняшних поправках, то неясно, как можно разом проголосовать за 46 поправок. Гражданин вполне может поддерживать предложенные социальные гарантии, но быть категорически против «обнуления» президентских сроков.
Неделя бесконтрольного голосования
Для процесса самого голосования требования по сравнению с электоральным законодательством тоже радикально снижены.
Во-первых, вводится монополия на наблюдение. Если на выборах и референдумах своих представителей в качестве наблюдателей и членов комиссий могут направлять политические партии, то сейчас даже они будут лишены этого права. Единственным субъектом наблюдения станут общественные палаты, то есть псевдообщественные структуры, сформированные самой властью. Об эффективности их наблюдения критически отзывались как российские эксперты, так и наблюдатели Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ.
Также ужесточены требования к аккредитации представителей СМИ. При этом прописанные в федеральном законе права журналистов ограничиваются с помощью подзаконного акта, что само по себе нарушает законодательство.
Но главные проблемы заключаются не в этом. Самые серьезные опасения вызывает расширение возможностей для специальных видов голосования, которые всегда вызывали массу нареканий с точки зрения их прозрачности даже у самой ЦИК. Речь идет о «надомном», досрочном и дистанционном голосовании. Результаты, полученные по этим видам голосования на российских выборах, всегда необъяснимо и радикально расходились с итогами на обычных участках. Предыдущие несколько лет ЦИК России вела активную работу по снижению их доли в получаемых итогах. Но на этот раз возможности для их применения значительно расширяются. Более того, вводится их сочетание — досрочное надомное голосование, которое может длиться до семи дней. В условиях отсутствия нормального наблюдения это значит, что никто не сможет проконтролировать, как именно бюллетени попали в ящики для голосования.
При этом организаторы выборов еще и максимально сократили форму итогового протокола — из него теперь не будет видно число проголосовавших «на дому», досрочно и онлайн. Все это открывает широкие возможности для масштабной фальсификации.
Невозможно обжаловать
Одним из признанных на международном уровне стандартов проведения любого голосования является возможность эффективного обжалования его итогов. С этим в России и раньше были проблемы, но, по крайней мере, на законодательном уровне такая возможность для выборов и референдумов существовала. Сейчас такой возможности не будет даже теоретически. Например, Кодекс административного судопроизводства говорит о возможности оспаривания результатов выборов и референдумов, но не общероссийского голосования. Более того, не указаны даже субъекты, имеющие на это право.
Что дальше?
Коронавирус внес определенные коррективы в проведение голосования, причем сыграли они, скорее, на пользу его инициаторам. Как показывают результаты соцопросов, поправка об «обнулении сроков» Путина расколола общество и в этом расколе противники поправок оказались более мотивированными. Можно предполагать, что на фоне ухудшающегося экономического положения из-за обвала рубля и общего повышения тревожности, у властей могут возникнуть проблемы с обеспечением желаемого для них итога голосования.
Политическая ситуация сейчас довольно кризисная, а системный подход говорит, что в период кризиса к непредсказуемым последствиям может привести даже самое маленькое воздействие. Поэтому передышка, которую получили власти, может пойти им на пользу — страсти вокруг Конституции немного сойдут на нет, про новые сроки чуть позабудут, а все это время на улицах будут висеть билборды о том, как хорошо повлияют поправки на кошек и детей (именно с такими посылами сейчас размещена львиная доля агитации).
Однако надолго отложить голосование не получится. С конца июня в двух десятках регионов начинаются региональные выборы и избирательные комиссии должны подойти к ним без дополнительной нагрузки в виде голосования. Совместить голосование с днем выборов не получится, об этом прямо сказала председатель ЦИК России: слишком сильно отличаются процедуры голосования и выборов, члены избиркомов могут запутаться.
Значит, голосование придется проводить сразу после окончания карантина — в конце мая или начале июня, то есть в период, когда многие люди уже два месяца будут сидеть без зарплаты (а то и вовсе без работы) из-за введенных правительством мер по борьбе с эпидемией. И в этой ситуации многое будет зависеть от двух факторов: смогут ли мобилизоваться противники поправок в день голосования, и насколько широкое наблюдение удастся организовать. С обоими пунктами есть проблемы. Во-первых, некоторые лидеры оппозиции начали призывать к бойкоту голосования, демотивируя таким образом противников поправок. Во-вторых, общественное наблюдение будет максимально затруднено. Но у оппозиции еще есть в запасе время, чтобы попытаться эти проблемы решить.
