Россия — крайне централизованное государство. Формально президент является гарантом Конституции и фактически отвечает за исполнительную власть. Неформально президент также контролирует Парламент, силовые органы и суды. Его власть во многом канализируется при помощи Администрации президента (АП). В третьей части цикла «Кадры России» мы поговорим о том, кто именно стоит за дверьми дома 4 на Старой Площади.
Старая площадь на новый лад
Современное влияние АП исторически уходит корнями в 1991—1993 годы. Созданная летом 1991 года президентом РСФСР Ельциным Администрация организационно росла вместе с расширением противостояния президента и Верховного совета. После подавления Верховного Совета полномочия президента были формально усилены — с тех пор он мог создавать и отправлять правительство в отставку, издавать указы и ветировать законопроекты. Как отмечал Тимоти Фрай, политические полномочия в Конституции не были четко определены, что позволило Ельцину балансировать в разных политических условиях. Поэтому по итогам 1993 года формальная сила российского президенциализма всего на полбалла отставала от Туркменистана, занимая почетное второе место среди всех постсоциалистических республик (индекс президенциализма был рассчитан на основе 27 формальных полномочий президента, начиная от возможности созывать и добровольно участвовать в заседаниях правительства и заканчивая правом распускать парламент или назначать главу Центрального банка).
Парламентская оппозиция практически не может отказать президенту в назначении председателя правительства, ведь в случае троекратного отказа Парламент будет распущен. Поэтому ей выгодно сотрудничать с президентом, чтобы сохранить мандат в Парламенте. Более того, по мнению Стивена Фиша, для предотвращения независимости Парламента президенту доступны сильные неформальные рычаги воздействия. Например, даже служебные квартиры для депутатов и высших чиновников распределяет Управление делами Президента, которое до 1995 года формально являлось ведомством Администрации президента.
Ольга Крыштановская и Стивен Вайт отмечают, что Администрация президента напоминает Центральный комитет КПСС, в здании которого она и находится. В 1990-е годы совпадала даже численность АП и ЦК — около 1500 человек. Однако с формальной точки зрения ЦК КПСС был более демократичен — комитет избирался на Съезде партии, а все его руководящие структуры (Политбюро, Секретариат, Генеральный секретарь) избирались членами ЦК. В современной России, А П полностью контролируется президентом, никаких выборов не предусмотрено. Более того, АП никак не регулируется Конституцией, ее структуру определяет своим указом президент. И даже «Единая Россия» формально не может вмешиваться в функционирование Администрации.
Татьяна Становая, неизменно следуя субъектному подходу к определению роли президента в России, также отмечает, что Государственная Дума управляется АП, Правительство находится в подчинении президента (то есть в управлении АП), а главы регионов не обладают политической автономией и контролируются полномочными представителями президента. Более того, в АП заведуют и внешней политикой — есть кураторы как МИДа, так и конкретных направлений (Украины и стран СНГ). Все это позволило АП стать «серым кардиналом» государственной власти. Формально она является расширенным аппаратом президента, но неформально — это доминирующий орган государственной власти. Именно через АП происходит согласование и делегирование новых решений. Следовательно, работающие в АП люди определяют большую часть российской политики. Поэтому провальные выборы сентября 2018 года на фоне снижающихся рейтингов власти поставили АП в неприятное положение — придется либо жестко централизовать власть и подавить любые проявления независимости, либо сделать ставку на «плавающий курс» политической системы. Тяжело угадать, какое решение будет принято, но можно предположить способность АП реализовать принятое решение. Потому что во многом это зависит от ее кадров.
Серые кардиналы и рыцари АП
Читателю может показаться, что АП — это всесильный орган, руководящий Россией по воле президента Путина. Несмотря на диспропорциональную влиятельность, АП является обычным органом исполнительный власти, в котором есть свои внутренние процессы и логика функционирования.
АП неформально делится на две части. Первая напрямую отвечает за взаимодействие с президентом. Управления протокола и пресс-службы и информации президента формально отвечают за то, что Владимир Путин читает, куда ездит и с кем разговаривает. Безусловно, у президента есть и другие источники информации, к тому же график согласуется с органами безопасности, но именно эти управления ближе всего к «телу» президента. Вторая часть АП непосредственно отвечает за проведение государственной политики. Это часто упоминаемый «внутриполитический блок», состоящий из экспертного управления (организация аналитической работы для правительства), управлений по внутренней политике (Госдума, партии, губернаторы), по вопросам государственной службы и кадров (фильтрация основных руководителей исполнительной власти и судей), по общественным проектам (НГО и ГОНГО, молодежная политика), а также управления по развитию информационно-коммуникационных технологий и инфраструктуры связи.
На внешнюю политику АП влияет при помощи управлений по внешней политике, приграничному сотрудничеству и межрегиональным и культурным связям. Помимо управлений к АП относятся многочисленные советы и комиссии, которые не обладают административными функциями и выполняют роль совещательных органов и каналов донесения информации до президента. Наконец, к АП также относятся полпреды в регионах и органах власти, многочисленные советники и помощники президента.
Несмотря на бюрократическую структуру АП, личностный фактор все еще играет большую роль в эффективности органа. Во-первых, мешают личностные амбиции чиновников и их близость к президенту. Например, Вячеслав Володин, несмотря на новую должность в Госдуме, изменил характер отношений АП с Госдумой, а также публично признал, что некоторые репрессивные законопроекты (о мессенджерах, терроризме и митингах) разрабатывались в АП, хотя формально и были внесены депутатами. Во-вторых, работа АП затруднена конфликтом интересов с другими органами власти, работающими по этим же направлениям. Например, противодействием силовиков и МИДа интересам внешнеполитического блока АП. Наконец, существует иерархия советников и помощников президента. Очевидна разница между помощником президента Владиславом Сурковым, курирующим «украинское направление», и бывшим советником по развитию Интернета Германом Клименко (в выборку не попал, так как был уволен в июне 2018 года), который за два года работы лишь единожды встретился с президентом. Помощники — это полноценные чиновники, часто занимающие посты в управлениях АП, тогда как советники обычно являются приближенными к президенту экспертами.
Качество кадров
Мы проанализировали биографии 65 высших чиновников, которые по состоянию на сентябрь 2018 года работают в АП. Туда вошли главы управлений, помощники президента, полномочные представители, аппарат Совета Безопасности и другие чиновники, представленные на сайте АП. Информацию об их образовании мы получали с сайта АП и упоминаний в СМИ. Всего в современной АП работают около 2500 человек, однако в статье мы анализируем только нынешнее высшее руководство администрации. Это склоняет анализ в сторону политических должностей, так как рядовые должности с большей вероятностью заполняются при помощи бюрократической логики.
Всего на руководящих кадрах в АП работают 19% чиновников с МО (международные отношения)/историческим дипломом по первому образованию, 22% «технарей», 17% выпускников юрфака или ГМУ (государственное и муниципальное управление), 14% экономистов, 20% силовиков. Образование 6% сотрудников не попало в нашу классификацию (журналистика, фармакология, педагогика и психология), информацию о двух чиновниках не удалось найти в публичном доступе. У 21% сотрудников есть второе или даже третье высшее образование. В среднем чиновники АП получали диплом о втором высшем образовании через 10 лет после окончания первого.
56% руководителей управлений АП получили образование в области юриспруденции/ГМУ, экономики или МО/Истории. Четверть руководителей — технари, два человека окончили военные университеты, а один получил диплом журналиста. При этом всего трое прежде работали в силовых структурах: начальники управлений по информационному и документационному обеспечению, государственным наградам (ВС) и противодействию коррупции (КГБ). «Внешнеполитический блок» АП состоит из бывшего дипломата (Игорь Неверов), химика-технолога (Олег Говорун) и экономиста (Владимир Чернов). Во «внутриполитический блок» Администрации входят экономист/юрист (Андрей Ярин, Управление президента по внутренней политике), аграрий с венгерским дипломом (Владимир Симоненко из Экспертного управления), юрист, входивший в Конституционную комиссию в 1993 году и окончивший курсы Генштаба (Антон Федоров, Управление по вопросам госслужбы и кадров), и журналист (Сергей Новиков, Управление по общественным проектам).
В «силовом блоке» АП, который представлен руководством аппарата Совета безопасности, практически полностью доминируют силовики — 75% чиновников имеют силовое образование и опыт. Три чиновника с гражданским опытом работы окончили МГИМО, Московский институт народного хозяйства им. Г. В. Плеханова и Рыбинский авиационный технологический институт. При это явно прослеживается политический фактор назначений. Например, заместителем секретаря СБ РФ является Олег Храмов, чекист с 44-летним стажем службы, тогда как его коллега Сергей Вахруков работал в комсомоле, был губернатором Ярославской области и только в 2013 году стал помощником секретаря Совбеза, получив через три года повышение до должности заместителя.
Поэтому выделить какие-либо определенные характеристики Администрации президента достаточно сложно. Руководящие кадры АП напоминает конструктор, собранный из частей разных наборов. С одной стороны, ярко прослеживается политическая логика назначения «системных» людей, которые по формальным показателям могут выглядеть странно (например, образование некоторых чиновников вызывает вопросы об их профпригодности). Однако они уже давно находятся в системе государственной власти, поэтому их опыт является важной «смазкой» для реализации решений президента и обеспечения обратной связи. С другой стороны, в АП присутствуют «технократы» с подходящим образованием и опытом работы, их роль — запускать решения президента, которые в дальнейшем должны быть «подхвачены» другими органами власти. Но все это лишь доказывает и усиливает тот факт, что российская АП — это недемократическая организация. Она подотчетна только президенту, а ее сотрудники не отвечают ни перед парламентом, ни перед гражданским обществом.
Первая статья серии «Кадры России» — Человек и проблема: кем и как управляется Россия?
Вторая статья серии «Кадры России» -«Пиджаки»: является ли Россия милитократией?
Четвертая статья серии «Кадры России» — правительство и госкомпании
