После более трех лет обсуждений Владимир Путин подписал Федеральный закон № 33-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который стало принято называть «муниципальной реформой». Закон вступает в силу в конце года, при этом отдельные регионы обязаны до января 2027 года принять собственные нормативные акты для его реализации.
Закон завершает коренную перестройку структуры государственного управления в России, которая началась с переписывания Конституции РФ в 2020 году и продолжилась реформой регионального управления в 2021 году. Конституционная реформа закрепила изменения, которые Путин вносил в управление страной на протяжении двух десятилетий, узаконив то, что уже существовало де-факто: от криминализации «призывов к сепаратизму» в самом широком смысле до усиления влияния президента на формирование правительства. Реформа госуправления, в свою очередь, превратила постепенную политическую и финансовую централизацию, происходившую при Путине, в федеральную норму, интегрировав муниципальные органы в «единую систему государственной власти».
Однако закон не только закрепляет эту трансформацию, но и подчеркивает три важных принципа осуществления политической власти в современной России.
Управление через установление норм
Наибольший протест вызвало предложение ликвидировать нижний уровень государственного управления, под которое подпадают почти 18 000 городских и сельских муниципальных поселений. Авторы закона предложили объединить эти юридически самостоятельные структуры в муниципальные районы, тем самым ликвидировав их выборные и исполнительные органы. Объясняется этот шаг целями экономии средств. Онако эта мера также означает, что функции местного самоуправления будут более жестко контролироваться вышестоящими органами, которые в то же время будут дальше от жителей — как в административном, так и в физическом смысле. Все это чревато сбоями в управлении, потенциальными конфликтами и риском дестабилизации в регионах с разбросанными по большой территории поселениями, смешанным этническим составом или там, где местные группы де-факто контролировали жизнь субрегиона. В 2024 году, когда после более чем двухлетнего замораживания вопроса Госдума вновь приступила к обсуждению закона, именно Татарстан и чуть в меньшей степени Башкортостан оказались во главе успешного противодействия уничтожению поселений нижнего уровня. Вероятно, еще несколько регионов негласно поддержали их, просто позволив региону с особыми привилегиями и высокопоставленными кадрами в федеральном правительстве возглавить инициативу. В итоге в качестве компромисса регионам разрешили самим решать, сохранять ли существующую систему. Семнадцать субъектов (плюс оккупированный Крым) заявили о желании оставить статус-кво.
Тем не менее, как отметил один из авторов законопроекта, депутат Госдумы Павел Крашенинников, к тому времени законопроект уже «зажил своей жизнью». Еще в 2022—2025 гг., когда его обсуждение в Госдуме было приостановлено, более 20% российских регионов приняли законы об объединении муниципальных поселений в районы, часто несмотря на значительное сопротивление и протесты местных жителей. В 2020—2023 гг. число муниципальных поселений сократилось с 17.678 до 15.676 (этот процесс продолжился и в 2024 году), а количество муниципальных районов утроилось. Несколько регионов, включая Челябинскую область и Приморский край, объявили о ликвидации муниципальных поселений после принятия реформы, но еще до ее официального вступления в силу.
Эти случаи прекрасно иллюстрируют практику кремлевского управления через устанавление норм. В ситуациях с политически рискованными инициативами — такими, как локдауны во время пандемии или военная мобилизация, — когда есть вероятность отпора со стороны элит или граждан, федеральные власти избегают испытывать пределы своих возможностей принуждения. Вместо этого они перекладывают реализацию непопулярных мер на региональные и местные органы власти, большинство из которых финансово и политически зависят от центра.
Отказ от выполнения требований, на который в данном случае пошли семнадцать регионов и оккупационные власти Крыма, не всегда является устойчивым и долгосрочным решением. Если норма будет принята большинством субъектов, она все равно может стать законом. Так произошло, например, с отменой прямых выборов мэров в региональных столицах. На протяжении последних лет отдельные регионы постепенно отказывались от этой практики, позволяя локальным конфликтам разгораться независимо друг от друга (например, в Новосибирске, Томске или Якутске). К 2025 году только три региональные столицы — Абакан, Анадырь и Хабаровск — сохранили прямые выборы. Однако вскоре и им придется отказаться от выборов, так как муниципальная реформа допускает лишь два косвенных способа избрания мэра региональных столиц. Более того, любой региональный или местный политик, обещающий вернуть прямые выборы (это популярная тема во многих городах среднего размера), теперь должен будет объяснять, как он планирует изменить федеральное законодательство.
Централизация средств, децентрализация ответственности
Муниципальные бюджеты формируются за счет собственных доходов, которые могут варьироваться в зависимости от региона (не менее 15% поступлений от налога на доходы физических лиц, а также налоги на совокупный доход, земельный налог, туристический сбор и некоторые другие поступления остаются на местах), и трансфертов сверху, которые и составляют основную часть региональных бюджетов. За последние годы две трети доходов муниципалитетов составляли трансферты из региональных бюджетов и федеральной казны. Около половины этих трансфертов составляли субвенции — деньги, выделенные на поддержку выполнения конкретных функций, которые муниципалитеты берут на себя от вышестоящих органов власти. Остальное распределялось между субсидиями на конкретные политические цели и бюджетными дотациями. Без этих трансфертов большинство муниципалитетов не смогли бы финансировать даже свои текущие расходы.
В последние годы этот вопрос вышел на первый план во внутриполитических дискуссиях, в 2023 году его поднимал и сам Путин. В законодательных органах предлагали укрепить финансовую базу муниципалитетов, передав им часть налога на прибыль и расширив полномочия по сбору доходов, аргументируя это тем, что муниципалитеты, как уровень власти, наиболее близкий к гражданам, нуждаются в устойчивом финансировании. Однако реформа движется в противоположном направлении: помимо обнуления расходов упраздняемых муниципалитетов, она не предусматривает мер для усиления финансовой базы муниципальных бюджетов.
Аналогично многолетней политике Минфина по замещению регионального долга более дешевыми бюджетными кредитами правительство и законодательная власть обсуждали облегчение долгового бремени муниципалитетов. К 2023 году доля бюджетных кредитов в долге муниципалитетов выросла до 62%, хотя общий объем долга (397,8 млрд рублей) увеличился лишь на 6% за два года. При этом долговая нагрузка составляла всего 20% от совокупных собственных доходов муниципалитетов.
Тем не менее реформа может усугубить недофинансирование функций муниципалитетов. Закон закрепляет 18 обязательных полномочий и обязанностей для всех муниципалитетов, но дополнительные задачи могут делегироваться регионами без обязательного обеспечения финансирования. При этом губернаторы получают право увольнять мэров, не соответствующих требованиям, которые устанавливает и контролирует региональное правительство. Вместо решения проблемы устойчивого финансирования местного самоуправления эта комбинация усиливает власть губернаторов — часто федеральных назначенцев без глубоких связей с регионами, — что, в свою очередь, негативно сказывается на потенциале влияния местных элит. Авторы закона и не скрывали этой цели: Крашенинников утверждал, что расширенные полномочия губернаторов избавят их от необходимости использовать силовые структуры для смещения мэров (инициирование уголовных дел было и остается расхожим инструментом давления, к которому часто прибегают губернаторы в конфликтах с мэрами).
Демобилизация электората
Отказ от прямых выборов мэров в региональных столицах подчеркивает еще один ключевой принцип осуществления власти в России: демобилизация городского электората.
Общая политическая демобилизация электората, сопровождающаяся созданием инструментов позитивного и принудительного стимулирования основной базы избирателей «Единой России» (например, сельских избирателей, бюджетников или сотрудников крупных государственных корпораций), уже давно стала ключевым средством электоральной инженерии на выборах. Но за последнее десятилетие, когда экономический рост в России, предшествовавший полномасштабному вторжению, остановился, а правительство взяло на себя обязательства по жесткой экономии, Кремль столкнулся с проблемой городов, где различные местные проблемы и (до 2021 года) организованные оппозиционные инициативы мобилизовали все большее, а в некоторых случаях и критическое число избирателей. Это создавало риск дестабилизации и затрудняло как более мягкие, так и более жесткие формы электоральной инженерии. Экономический бум военного времени в определенной степени улучшил экономическое положение нуждающихся за счет увеличения социальных выплат и повышения реальной заработной платы, но этот эффект не был равномерным по всей стране. Кроме того, война заставила правительство перенаправлять средства от столь необходимых инвестиций в общественные услуги на военные нужды. Кремль осознает, что возможное возвращение десятков тысяч солдат с войны окажет дополнительное давление на эти недофинансированные службы, а также на региональные власти и бизнес, которым придется участвовать в реинтеграции воевавших людей и тратить на все эти задачи значительные средства.
Муниципальная реформа решает эту проблему на двух уровнях. Во-первых, ликвидация или коренная реорганизация местных представительных и исполнительных органов власти приведет к ликвидации площадок (в том числе избирательных комиссий), на которые местные жители и активисты могут влиять или внутрь которых они могут проникать легче, чем в более жестко контролируемые, менее многочисленные и часто физически удаленные учреждения районного уровня. Во-вторых, реформа также ослабит влияние местных элит, ограничив их в возможности присоединиться к местному недовольству или использовать его в своих целях. Это снизит вероятность возникновения ситуаций, подобных той, с которой столкнулась «Единая Россия» в Хакасии, где партия пыталась оказать давление на муниципальных лидеров, чтобы отобрать финансовый контроль у губернатора-коммуниста.
Реформа не выполняет всех задач — она работает в тандеме с рядом других законодательных и исполнительных инициатив. Кремль все больше стремится к профессионализации и гомогенизации местного чиновничества, подобно тому, как он создает взаимозаменяемые, ротируемые кадры на региональном уровне, через программы вроде Школы губернаторов или Школы мэров. Влияние губернаторов на назначение мэров в своих регионах возросло. Сначала произошло это де-факто, поскольку непрямые выборы, на которых иногда выдвигались кандидаты, не имеющие отношения к своим городам, позволяли все большему числу региональных лидеров превращать мэров региональных столиц в своих заместителей. А теперь изменение было закреплено и де-юре, благодаря новым полномочиям, которыми реформа наделила губернаторов. Масштабное внедрение электронного и онлайн-голосования — как и продолжающаяся цифровизация государственных функций — также позволит властям меньше полагаться на местных чиновников и государственных служащих, которые должны администрировать и, во многих случаях, организовывать и направлять голосование. Если образцом для слияния муниципалитетов была Московская область, где этот процесс начался десять лет назад, то сейчас Кремль вдохновляется Москвой, где сначала постепенная, а затем почти полная цифровизация голосования полностью изменила электоральную карту города и уменьшила шансы местной оппозиции.
Под предлогом экономии бюджетных средств было предложено ликвидировать низовые подразделения государственного управления. Гомогенизация, корпоративизация и оцифровка местного управления и государственных услуг проходят под знаком борьбы за эффективность. Некоторые чиновники, например губернатор Псковской области Михаил Ведерников, утверждают, что реформы, которые они уже провели, действительно сделали правительство более эффективным и откликающимся на сигналы с мест. Но бывшие местные депутаты и чиновники, к которым обратилась за комментарием «Новая газета», видят ситуацию совсем иначе. Если рассматривать реформу в более широком контексте государственной политики, то, похоже, основной движущей силой закона, как часто бывает, является стремление федерального правительства установить в стране более жесткий политический контроль за меньшие деньги.
