Военной диктатуре в России почти три года. Это самая свежая версия авторитарного режима, сложившегося в стране за два с половиной десятилетия правления президента Владимира Путина. При этом путинский режим вряд ли можно назвать диктатурой в чистом виде. Даже в нынешней исключительной ситуации парламент, суды, выборы и многоуровневое управление по-прежнему задают контуры российской институциональной архитектуры. Эта сложная и многоуровневая экосистема политических и государственных институтов обеспечивает элиты портфелями и должностями, которые в свою очередь служат для них источником политического капитала и официальных привилегий, позволяющих влиять на политический курс и принятие решений. Кажется, даже диктатура в России устроена сложнее, чем мы привыкли.
Путин никогда не объявлял перерыв в работе парламента, не распускал Конституционный суд и не упразднял ни один государственный орган, наделенный официальными полномочиями. Кроме того, министерства, агентства, комиссии и исполнительные советы нельзя назвать простыми «передаточными ремнями», транслирующими политическую волю сверху вниз по вертикали власти. Напротив, путинская диктатура гордо восседает на разросшейся и взаимосвязанной паутине политических и государственных органов, многие из которых обладают значительной свободой действий с точки зрения определения политического курса и принятия решений, которые постоянно координируются как по вертикали, так и по горизонтали. В моей новой книге, написанной в соавторстве с Натаном Брауном, Стивеном Шаафом и Самером Анабтави, я утверждаю, что даже при крайне авторитарных режимах государственные институты могут сохранять значимое место в системе автократического порядка.
Действительно, обширная формальная институциональная экосистема России теперь пополнилась множеством дополнительных политически значимых структур — от религиозных учреждений до высокопоставленных советов, военных и служб безопасности, в которых заседают представители элит. Сегодня в России нет демократии, но нет недостатка в присутствии государства и политически влиятельных бастионах, встроившихся в государство или пристроившихся рядом.
Персоналистской диктатурой Россию делает не отсутствие институциональной сложности, а скорее единоличное право лидера принимать решения, полное отсутствие ограничений и сдержек для исполнительной власти и отсутствие плана преемственности власти через институты. В России после Путина останется только неопределенность режима и потенциал для раскола и разброда в элитах, из которого необходимо будет восстанавливать и заново формулировать стабильный политический порядок. Тем не менее, сегодня в стране существует четкая иерархия власти, не только неформальная, выстроенная из тесного круга высших элит и связывающих их клиентелистских отношений, но и многоуровневый империум политически значимых, но эксплицитно подчиненных институтов, которые будут иметь значительное влияние на постпутинский мир.
Формирование авторитарной институциональной иерархии в России
До возвращения Путина на пост президента в 2012 году Россию в политическом смысле можно было определить как сочетание формальных демократических институтов с де-факто авторитарной начинкой. С 2012 года и вплоть до периода, непосредственно предшествовавшего началу полномасштабного вторжения в Украину, — конституционных поправок, принятых в 2020 года, и кризиса, связанного с пандемией COVID-19, — в России сохранялись формальные институты, однако характер режима становился все более идеологизированным, а пространство для выражения общественного несогласия неуклонно сокращалось. Следует отметить, что в этот период некоторые институты, такие как Конституционный суд или Государственная Дума, даже нарастили свое влияние на политический процесс, хотя лишь на время и только в определенных конкретных сферах политики и формирования повестки.
Несмотря на это, в 2010-е годы также наблюдалась дальнейшая централизация власти в руках самого Путина и его администрации (АП). Правящая партия «Единая Россия» постепенно утрачивала свою функцию для режима в качестве средства политической консолидации. Администрации губернаторов, некогда бывшие мощными «опорными пунктами» для амбициозных политиков, по большому счету вынуждены были балансировать между различными ролями и задачами: функцией «соединительных узлов» для местных элит, гарантированной синекурой для присланных из других регионов и обученных Кремлем менеджеров (так называемых «варягов») и сдерживанием открытого инакомыслия.
Благодаря особому подходу премьер-министра Мишустина к управлению кабинетом министров неуклонно возрастала роль «методички» исполнительной технократии, а невыборные совещательные органы — Государственный совет и Совет безопасности — превращались в придворные пленарные заседания высших элит с собственными аппаратами по выработке политической линии и разработке концепций. Они, в свою очередь, выработали совершенно невнятные стороннему наблюдателю схемы взаимодействия с различными блоками внутри АП, министерствами и некоторыми комитетами, возглавляемыми влиятельными депутатами из Государственной Думы и сенаторами из Совета Федерации.
Все это создает определенный фон для нынешней институциональной экосистемы России в новый период персоналистского, президентского правления стареющего верховного лидера страны. Идеологические трансформации последнего десятилетия привели к усилению влияния некоторых других ключевых институтов, в первую очередь РПЦ, которая имеет внушительное влияние на Вооруженные силы России, на законотворчество Государственной Думы и некоторых региональных парламентов в сфере морали и культуры, а также в нелиберальном гражданском обществе России.
Война также естественным образом усилила значение российских Вооруженных сил и Министерства обороны как институциональных акторов, увеличив их влияние как на экономическую деятельность, так и на социально значимую мобилизацию трудовых резервов России. Кроме того, некоторые органы безопасности, прежде всего ФСБ, также укрепили свои позиции в экосистеме путинизма и продолжают институционализироваться. Хотя ФСБ уже давно является ключевым игроком в высокой политике, она еще больше усилила свое влияние на кадровые вопросы, а также свободно вмешивается в работу Минобороны под вывеской борьбы с коррупцией в этом ведомстве.
Таким образом, после начала полномасштабного вторжения в Украину в России сложился режим, в котором большой корпус официальных конституционных органов, множество исполнительных ведомств, министерств и функциональных групп, целый ряд координационных и консультативных советов, а также ключевые полугосударственные и общественные институты плавают в сборной солянке
полномочий и привилегий под началом возвышающегося над всей этой структурой
президента-автократа. Они устраивают бесконечные совещания, проводят собственную политику (иногда в противовес другим ведомствам, иногда в полной координации с ними) и вечно ждут вмешательства или указаний «сверху» от «грандов» режима.
Организация и автономия
Попытка составить перечень институтов, входящих в составную иерархию авторитарного правления в современной России, дополнительно усложняется запутанной системой должностей в АП, обширной министерской бюрократией и многочисленным штатом сменных вице-премьеров и помощников президента, которые формируют слой политической элиты, стоящий на вершине этих структур. По этой причине исследователи часто предпочитают изучать российскую политику военного времени через конкретные персоналии.
Вот почему мы много слышим о восходящих, набирающих силу фигурах вроде Алексея Дюмина, дочерей Путина, сыновей Николая Патрушева и кураторов в АП или ФСБ с плохо определенным кругом обязанностей. Но почти повсеместно эта пестрая группа тяжеловесных клиентелистских фигур занимает ключевые институциональные посты, а набор привилегий, обязанностей и подчиненного бюрократического персонала может сам по себе создавать стимулы и инструменты власти.
Действительно, как показывает наше исследование, все государственные институты заинтересованы не только в сохранении своей внутренней автономии (возможность определять, как именно они устроены, и защищать свои привилегии), но и в ее расширении, чтобы продвигать собственное мировоззрения, то есть то, что они ценят и считают важным. В разных органах это проявляется по-разному и дополнительно усиливается степенью их относительной институционализации и близостью к ключевыми заинтересованным группам (key constituencies) в государстве и обществе. Их успех вряд ли предопределен, но кризисные моменты часто оказываются особенно плодотворными для расширения автономии и развития институциональных интересов.
Если проводить наши наблюдения исключительно на структурном и конституционно-институциональном уровне, то Администрация президента обычно рассматривается как единый крупный аппарат поддержки президента, возглавляемый влиятельным главой администрации. Министерства являются отдельными структурами, однако часто их рассматривают в совокупности как правительство во главе с премьер-министром. Однако подобный угол зрения может не охватывать более разнообразные степени автономии и влияния. АП является выражением президентской власти в бюрократической и надзорной форме и должна конкурировать с другими органами в более сложных слоях власти, расположенных ниже президента, и управлять ими. А министерства вряд ли имеют одинаковые цели и интересы.
В этом многообразии пересекающихся органов и структур можно выделить четыре основных кластера государственных институтов, три из которых связаны между собой через основной согласительный орган или конституционный статус, в конечном итоге подчиняясь президенту. Если рассматривать режим с точки зрения персоноцентризма, то выбор его характеристики — это вопрос отслеживания кадровых перестановок, поскольку кадры переходят на новые должности, а «свои» люди поднимаются или опускаются по властной вертикали. Если смотреть через институциональную оптику, то суть режима можно выразить, набросав своеобразную схему сетей наподобие феодальной, которая определяется институциональными позициями или чрезвычайными полномочиями. Все акторы этой схемы координируются вверх по вертикали в направлении президентского автократа и при этом играют в свои политические и государственно-бюрократические игры в собственных угодьях.
Перечисляя четыре кластера государственных институтов, начать следует с гражданского правительства, в которое входят все министерства и ведомства, не связанные с органами безопасности, и которым руководит премьер-министр. Во многих отношениях Государственная Дума и Совет Федерации также находятся в этом институциональном пространстве, учитывая очевидное взаимодействие между правительством и парламентом (особенно его профильными комитетами) в процессе совместного законотворчества. Это наиболее нормальная совокупность ключевых институтов, в целом соответствующая конституционным спецификам в отношении привилегий, прерогатив и даже возможностей межбюрократического контроля. Необычный новый орган совета, возглавляемый премьер-министром, — Специальный координационный совет по повышению безопасности — привязывает этот блок к потребностям военного времени.
Второй кластер — это блок силовых и военных структур, которым предоставлена гораздо большая институциональная автономия, чем их гражданским коллегам. Хотя формально они также входят в состав правительства и, по большому счету, могут считаться подчиненными кабинету премьер-министра, президент наделен особыми конституционными и законодательными привилегиями по назначению и контролю за этими ведомствами. Этот блок силовиков по-прежнему собирается на пленарные заседания в Совете Безопасности с президентом во главе, который координируется влиятельным секретарем Совбеза. Учитывая чрезвычайную ситуацию военного времени и длительный срок пребывания близкого советника Путина Патрушева на посту секретаря Совбеза (он возглавлял его с мая 2008 года по май 2024), этот орган также нарастил значительный административный аппарат, который обеспечивает дополнительную соединительную ткань между гораздо более автономными институтами внутри этого блока и напрямую взаимодействует с президентом и его намерениями.
Третий кластер — территориальная иерархия губернаторов и полномочных представителей президента в регионах, которые обеспечивают порядок на местах и управляют политикой ниже федерального уровня. Руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящие в Государственный совет, сильно различаются по своим возможностям, ресурсам и политическому весу. В этой совокупности мелких региональных чиновников финансово мощные регионы, такие как Москва или Санкт-Петербург, уже давно имеют бóльший политический вес, чем другие, а аутсайдеры, такие как полуфеодальная диктатура в Чечне, новые оккупированные Россией украинские территории и приграничные с Украиной регионы, такие как Курск или Белгород, находящиеся в особом, чрезвычайном положении, обладают особым статусом де-факто или де-юре.
Наконец, четвертый кластер — это разросшийся комплекс крупных государственных корпораций (Ростех, Росатом, Газпром, Роснефть, Транснефть и другие), хорошо финансируемые официальные и полугосударственные организации гражданского общества (крупные исторические общества, экосистема образовательных фондов и советов «Русский мир», разнообразные социальные и благотворительные учреждения
Будущее российского политического порядка
Многослойные и пересекающиеся институциональные вершины российского режима военного времени оказались довольно устойчивыми, даже несмотря на трения между гражданскими и силовыми ведомствами, кадровые перестановки и даже пригожинский мятеж, многократно нарушавшие равновесие властных отношений. Тем не менее, проблема преемственности власти остается актуальной. Ориентация на институты, сохранившие или даже расширившие свою автономию, помогает нам более точно настроить аналитическую оптику.
Вопрос в том, какие институты в настоящее время лучше всего способны участвовать в высокой политике постпутинского режима? Наивный взгляд на российскую Конституцию предполагает особую роль кабинета премьер-министра, которому формально поручено управлять периодом междуцарствия и который имеет вертикаль подчинения, проходящую от кабинета министров до Государственной думы и самого электората. Однако это лишь один из нескольких локусов институциональной власти, и по большинству признаков его нынешнее воплощение, Михаил Мишустин, не имеет прочных связей с элитными группами.
Вместо фокуса на правительстве можно посмотреть на целую обойму институтов, получивших большую автономию после начала полномасштабной войны или имеющих все шансы громко заявить о своей значимости в условиях вакуума власти. В гражданском блоке, помимо кабинета премьер-министра, можно выделить Государственную думу, которой как собственной институционализированной феодальной вотчиной управляет ее спикер, Вячеслав Володин.
Володинская Дума поддерживает связи с партийной элитой нижнего уровня, которая охватывает и пронизывает регионы сложными клиентскими сетями. Сам Володин приложил немало усилий, чтобы обеспечить внутреннюю автономию парламента, который по-прежнему принимает участие в разработке законов военного времени и обсуждении мер по реструктуризации экономики и социальному сдерживанию и принуждению. Успешное расширение гражданского блока после окончания путинского правления предполагает установление политического порядка, максимально приближенного к формальному конституционному порядку.
В кластере органов безопасности можно выделить Совет безопасности и ФСБ, которые часто оказываются в поле зрения президента в условиях военного времени и возросшей необходимости в обеспечении безопасности. Совбез сейчас переходит под новое секретарское руководство бывшего министра обороны Сергея Шойгу. За шестнадцатилетнюю эпоху правления предыдущего секретаря Патрушева Совбез превратился в центр разработки концепций и институционализировался через создание рабочих групп и постоянно растущий бюрократический аппарат.
Однако Шойгу вполне может оказаться слабой фигурой, не способной сохранить политический вес Совбеза. Справиться ли он со своей задачей — покажет время. Тем временем ФСБ, похоже, пользуется беспрецедентной поддержкой президента, что дает силовикам из этого ведомства значительную долю самостоятельности в «борьбе с коррупцией». Сообщается также, что именно ФСБ отвечает за разработку российского ответа на украинское вторжение в Курскую область. Если в постпутинский переходный период Совет безопасности или ФСБ решат взять власть в свои крепкие руки, следует ожидать еще большей секьютиризации нынешнего полицейского государства в период междуцарствия.
Другие органы власти продолжают работать бок о бок с этими более известными институтами. В качестве воплощения регионального представительства можно назвать Государственный совет — довольно латентный орган, который также сохраняет ключевые связи с правящей партией России и местными элитами.
Среди множества общественных и специализированных органов, которые имеют большой потенциал для участия в высокой политике постпутинского режима, следует назвать РПЦ и, в некоторых отношениях, Конституционный суд (особенно в качестве органа, выносящего арбитражные решения в период оспариваемой власти и конституционного кризиса).
Наконец, как показал прошлым летом пригожинский мятеж, фигуры, способные заручиться лояльностью крупных вооруженных группировок, могут еще больше усложнить политическое функционирование режима весьма своеобразными и неожиданными способами. Любое возвышение или попытки конкурировать за власть на высшем уровне приведут к хаосу и трениям либо с официальными институтами власти, либо с блоком безопасности.
Таким образом, следует ожидать, что многие институты, входящие в бюрократическо-авторитарную надстройку, примут участие в формировании постпутинского будущего. Если сосредоточиться лишь на чиновничьих кланах или бесконечной ротации «фигур», в которых угадывают растущий политический потенциал, можно упустить из виду более широкую экосистему, в рамках которой функционирует российская авторитарная политика. Сменяющиеся персоналии на постах вице-премьеров и помощников президента, на которые мы часто обращаем внимание в кремлеведении, могут быть влиятельны лишь в той степени, в которой они способны контролировать связанные с ними институты.
Могущественная АП и ее политические кураторы окажутся под сильным давлением в тот момент, когда утратят весомую легитимность президентского самодержца, на которую можно опереться как на последнюю инстанцию. Сможет ли глава администрации бывшего президента в этой постпутинской России и его бюрократы обойти и перехитрить других высокопоставленных чиновников, возглавляющих другие государственные ведомства? Кто попытается захватить вершину властной иерархии на следующий день после окончания путинского правления и на какие институциональные вотчины эти претенденты смогут опереться в своих претензиях на власть?
Пока что на эти вопросы ответить невозможно, однако чем старше становится верховный правитель России, тем большее значение приобретает вся эта сложная институционально-иерархическая экосистема, подчиненная ему. Российская диктатура военного времени — в высшей степени персоналистский и клиентелистский режим, однако эта персоналистская диктатура интегрирована в огромный конгломерат институтов с различными полномочиями, идентичностью и пересекающимися компетенциями. В свою очередь эти институты объединены в сложную и многоуровневую систему иерархий, в конечном итоге подчиняющихся автократу. Упрощение российского политического порядка или, наоборот, усугубление его цветущей византийской сложности может определить будущее авторитарного правления в России на ближайшие десятилетия.
