Первое пленарное заседание Госдумы в 2020 году состоялось 14 января, всего за день до того, как Владимир Путин в Послании Федеральному Собранию публично представил свой проект конституционной реформы. С этой реформой связан самый памятный эпизод весенней сессии, когда во время второго чтения соответствующего законопроекта Валентина Терешкова предложила отменить ограничения по числу президентских сроков. Это «обнулило» срок полномочий действующего президента, дав ему возможность еще дважды участвовать в президентских выборах — в 2024-ом и 2030 году.
Наряду с конституционными изменениями основной темой весенней сессии Госдумы стал коронавирус.
Посещаемость и повестка
Пандемия повлияла на посещаемость и повестку заседаний Думы. Ниже можно увидеть количество депутатов весенних сессий 2019-го и 2020 года, зарегистрированных в качестве присутствующих на момент начала пленарных заседаний (График 1).
График 1: Депутаты Госдумы, зарегистрированные на момент начала пленарных заседаний в январе-июле 2019 года/ январе-июле 2020 года (источник: http://transcript.duma.gov.ru/).
Очевидно, что в марте 2020 года произошло снижение явки депутатов на заседания Госдумы. Затем с мая по конец июля этот показатель стабильный увеличивался. В связи с пандемией руководство Думы приняло решение сократить еженедельные пленарные заседания с трех до двух: во время весенней сессии 2020 года было проведено 42 таких встречи, в аналогичный период 2019 года — 57.
12 мая Госдума провела первое с 17 апреля пленарное заседание. Готовясь к возобновлению собраний депутатов, Совет Думы — руководящий орган нижней палаты во главе со спикером Вячеславом Володиным, — 8 мая постановил, что во время пленарных заседаний депутаты должны носить медицинские маски и перчатки. Но на сессии 12 мая на самом Володине не было ни перчаток, ни маски.
Другие законодатели проявили большую осторожность. Наблюдали заметили на некоторых депутатах значки в виде белого креста на черном фоне. Эти кресты, как полагают суеверные депутаты, должны защитить их от коронавируса. В интервью газете «Коммерсантъ» пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков не исключил, что заразился именно потому, что перестал носить свой «блокирующий вирус» значок.
Но значки оказались не очень надежной защитой — 8 июля Володин заявил, что вирусом заразились 35 депутатов Госдумы. И это вряд ли окончательная цифра: 27 июля о свой болезни объявил бывший биатлонист и действующий депутат от «Единой России» Антон Шипулин.
Изменилась ли за это время повестка заседаний Госдумы? Влияние на нее коронавируса можно увидеть, посмотрев на динамику использования связанных с вирусом слов во время пленарных заседаний. Ниже представлена частота упоминания в зале заседаний Думы трех слов: «covid», «ковид» и «коронавирус».
График 2: Использование связанных с вирусом слов в Думе, январь-июль 2020 года (источник: http://transcript.duma.gov.ru/). Данные, представленные на графике 2, были собраны и обработаны Евгенией Назруллаевой, за что автор ей благодарен.
Пик использования этих слов пришелся на середину марта, когда масштаб проблемы стал очевиден. Затем на протяжении большей части июля наблюдалось явное снижение внимания к пандемии. Однако на заключительном пленарном заседании частота упоминаний коронавируса резко увеличилась.
В нарушение Думских правил
Конституционную реформу и коронавирус объединяет одна тема: голосование и изменение избирательного законодательства. Проблемы, связанные с проведением «всероссийского голосования» по поправкам в Конституцию (не референдума или «всенародного голосования», как указано в Конституции), усугублялись эпидемиологической ситуацией. В итоге власти решили пересмотреть логистику голосования в целом.
В мае и июле Дума внесла ряд изменений в избирательное законодательство, согласно которым разрешается (или расширяется возможное использование таких методов) проводить голосование в течение нескольких дней и за пределами избирательных участков. Мы не будем подробно останавливаться на этих поправках, лучше обратим внимание то, как они принимались.
И майские, и июльские изменения избирательного законодательства были приняты в нарушение законотворческих норм Думы, прописанных в ее регламенте. Это несоблюдение собственных правил подтверждает то, что продемонстрировали недавние конституционно-политические изменения в России. В Послании Федеральному Собранию 15 января Владимир Путин говорил о «серьезных изменениях в политической системе (…) [включая те, которые] повысят роль и значение парламента страны, роль и значение Государственной Думы». Это противоречит содержанию окончательных поправок, внесенных в Конституцию 1993 года, — они расширяют полномочия президента, а не Думы. Идею повышения «роли и значения» Думы подрывает и то, как были внесены изменения в избирательное законодательство.
Эти ключевые изменения были внесены в Госдуму не в виде отдельных законопроектов, а в виде поправок к уже находящимся на рассмотрении законопроектам. Что касается июльских поправок, то основной законопроект был внесен еще в 2012 году тогдашним президентом Дмитрием Медведевым. Первая редакция законопроекта не предусматривала многодневного голосования, а касалась наделения политических партий правом отзыва членов избирательных комиссий. То есть нынешние изменения выходят за рамки первоначального законопроекта, тем самым нарушая правило нижней палаты, которое не допускает внесения поправок, выходящих за рамки законопроекта, принятого в первом чтении.
Суть такого метода внесения изменений заключается в том, чтобы принимать их быстрее и ограничить возможности для их тщательного изучения. Это вызывает особенные опасения, если речь идет о законах, которые влекут за собой системные изменения. Более того, это также может привести к увеличению возможностей для фальсификаций.
Володин в прошлом неоднократно критиковал такую практику внесения поправок в законопроект, уже принятый в первом чтении. Но против ее использования для рассматриваемых в мае и июле законодательных изменений он не возражал, что, скорее всего, связано с тем, что Администрация президента придавала большое значение этим поправкам.
Как можно повысить «роль и значение» Госдумы, если ключевые политические деятели не соблюдают элементарные правила законотворчества?
Предварительное голосование?
Выборы в Думу официально назначены на сентябрь 2021 года. Однако ходят слухи, что выборы могут быть проведены досрочно. Спусковым крючком для этих слухов стало Послание Путина от 15 января, но апогея они достигли после того, как депутат от «Единой России» Александр Карелин внес поправку, которая предполагала предоставить Думе право на самороспуск. Затем, когда Путин не поддержал поправку Карелина, эти слухи утихли, но возродились вновь в преддверии «всероссийского голосования». С тех пор они не утихают.
Лидер «Справедливой России» Сергей Миронов 1 июля, то есть еще до объявления окончательных результатов «всероссийского голосования», призвал провести досрочные выборы в Думу. По его мнению, новые выборы в Думу завершат процесс политических изменений, начатый с отставкой правительства Медведева и продолженный голосованием. Дмитрий Песков заявил, что принятие конституционных изменений не потребует «немедленного проведения выборов» в Госдуму, но это не исключает досрочных выборов в среднесрочной перспективе.
Некоторые задавались вопросом, были ли досрочные выборы одной из причин столь быстрого принятия июльских электоральных изменений. Сопредседатель движения «Голос» Григорий Мельконьянц предположил, что срочность принятия поправок может быть связана с тем, что Кремль хотел, чтобы изменения были согласованы до начала летних каникул на случай досрочных выборов в Думу. «Коммерсанъ» сообщал, что, по сведениям двух высокопоставленных чиновников, следующие выборы в Госдуму могут состояться не в сентябре, а в апреле 2021 года. Однако источник в Администрации президента эту информацию опроверг. То есть никакой конкретики нет. К тому же этот вопрос связан с текущими спорами по поводу переноса единого дня голосования (сейчас он в сентябре): глава ЦИК Элла Памфилова ранее заявляла о необходимости переноса единого дня голосования с сентября на другой месяц, против этого предложения выступила спикер Совфеда Валентина Матвиенко.
Следующие выборы в Госдуму представляют определенную сложность для Кремля. Похоже, власть хочет, чтобы «Единая Россия» получила в Госдуме-2021 конституционное большинство (от 300 мест из 450), однако рейтинг поддержки партии до сих пор не восстановился после падения, связанного с непопулярной пенсионной реформой 2018 года (График 3).
График 3: Процент респондентов, заявивших о готовности отдать свой голос за «Единую Россию», если бы выборы состоялись в ближайшее воскресенье, январь 2016- июль 2020 (источник: ВЦИОМ).
Помимо создания новых политических партий, Кремль, вероятно, рассматривает вариант переноса даты выборов как полезный инструмент для сохранения контроля над Думой. Сегодняшняя непопулярность «Единой России» может быть предпочтительнее непопулярности будущей, которая может оказаться еще масштабнее.
Однако недавние события в Хабаровске и Беларуси могут отбить у Кремля желание провести выборы досрочно. К тому же явным приоритетом сейчас является принятие необходимых после конституционных изменений законов, которые бы пришлось отложить в случае досрочных выборов.
