С сентября этого года в России вводятся новые правила по обращению с твердыми коммунальным отходами (ТКО), призванные ужесточить контроль за региональными операторами в области переработки и утилизации мусора. Параллельно возобновляется «национальный проект», цель которого — к 2030 году обеспечить сортировку 100% бытовых отходов и переработку или утилизацию не менее 25% как вторичного сырья, в том числе в помощью сжигания с целью производства энергии и производства «искусственных почв». Правительство планирует построить к 2030 году по всей стране 230 новых объектов по переработке, утилизации и захоронению мусора, что обойдется в 247 млрд рублей. Глава Совета Федерации Валентина Матвиенко пообещала, что в этом году будет принято «шесть серьезных законов» в этой сфере.
Комплексная реформа системы обращения с коммунальными отходами, запушенная правительством шесть лет назад, достигла лишь одной предсказуемой цели: переложила ответственность за провалы на регионы. Опрос, проведенный в 2024 году Общероссийским народным фронтом — прокремлевской коалицией общественно-политических организацией, — показал, что 54% граждан винят региональных чиновников в отсутствии улучшений в сфере переработки и утилизации мусора. Эта модель — централизация ресурсов и полномочий по принятию решений при одновременной децентрализации ответственности — стала характерной чертой российского государственного управления.
Если более пристально взглянуть на причины такой внезапной срочности c принятием новых правил всего через шесть лет после запуска реформы, а также на то, что произошло за это время и что правительство планирует делать теперь, то складывается поучительная картина, дающая наглядное представление о ловушках законотворчества в современной России. Это история о том, как амбициозные политические решения и меры, изначально ограниченные интересами влиятельных групп, стало еще труднее реализовывать из-за войны.
Обещания и провалы
За последнее десятилетие Кремль постепенно вытеснил политическую конкуренцию и публичную дискуссию из федеральной политики, а из региональной — если и не полностью, то почти. Однако куда сложнее оказалось задушить политическую жизнь на местном уровне. Во многом это связано с тем, что люди, как правило, лучше осведомлены о том, что непосредственно их окружает. Кроме того, между ними и местными чиновниками, живущими по соседству, меньше дистанция, и они чаще ощущают, что в силах сами изменить свою среду обитания в лучшую сторону. В этом контексте стоит вспомнить серию мер, принятых в последние пять лет правительством Михаила Мишустина для сбора жалоб непосредственно от населения в обход региональных чиновников с помощью таких инструментов, как Центры управления регионом (ЦУР).
Немногие вопросы настолько непосредственно влияют на качество жизни, как (не)эффективная утилизация мусора, и Кремль это прекрасно понимает. В 2019 году федеральное правительство начало реформу системы утилизации и переработки твердых бытовых отходов, что в значительной степени стало ответом на практическую проблему, которая вышла из-под контроля и грозила стать точкой уязвимости в политическом смысле. Протесты против проблемных свалок начались в Московской области, а когда правительство попыталось вывезти бытовые отходы столичного региона за его пределы, то протестные митинги и акции перекинулись в другие регионы, в частности в Архангельскую область и Республику Коми, подав пример другим экологическим движениям и протестам, которые изначально не считались политическими по своей природе.
Первоначальное обещание реформы 2019 года заключалось в создании системы муниципального управления коммунальными отходами, в которой такие проблемы не возникали бы вообще благодаря более эффективному вывозу, сортировке и переработке мусора, а незаконные свалки, ухудшающие качество жизни граждан, были бы закрыты. С 2021 года губернаторы оцениваются по ключевым показателям эффективности (KPI), связанным с целями реформы. Однако в прошлом году ряд высокопоставленных чиновников, в том числе сама Матвиенко, бывший влиятельный член «Единой России» (ныне губернатор Алтайского края) Андрей Турчак, бывший вице-премьер Виктория Абрамченко и генеральный прокурор Игорь Краснов, назвали реформу провальной. Опрос общественного мнения, проведенный Общероссийским народным фронтом, подтвердил их слова: даже несмотря на то, что федеральное правительство продолжало триумфально рапортовать о результатах реформы, только 34% россиян, по их собственному признанию, увидели какие-либо положительные изменения в этой области, а 30% вообще заявили, что ситуация с утилизацией отходов ухудшилась.
Действительно, несмотря на то, что в 2019—2024 гг. на эту реформу было потрачено около 94 млрд рублей, успешной ее никак не назовешь, особенно в периферийных регионах: на Дальнем Востоке, Северном Кавказе и Северо-Западе России, в отличие от крупнейших городских агломераций, практически ничего не изменилось. Но даже если рассматривать результаты реформы в общенациональном масштабе, достигнутые положительные сдвиги минимальны.
Одним из положительных результатов, который часто упоминают наблюдатели, стало появление индустрии переработки и утилизации отходов, которая, однако, по-прежнему обрабатывает лишь около 12−13% бытового мусора: это больше, чем2%, как было до реформы, но далеко от первоначально заявленной цели в 36%, которую планировалось достичь к 2024 году (и даже в эту цифру входит сжигание отходов). Около 40% населения даже не имеет возможности сортировать бытовые отходы. Более высокие, чем ожидалось, доходы от экологического налога, взимаемого с производителей, которые не перерабатывают отходы или импортируют определенную упаковку, свидетельствуют о том, что рыночные стимулы для переработки отходов по-прежнему слабы.
Реформа первоначально предусматривала строительство и реконструкцию 350 сортировочных предприятий к 2024 году, однако на деле было построено только 148 перерабатывающих предприятий. В 2022 году количество незаконных свалок наконец начало сокращаться (в первые три года реализации реформы их число только росло), но неясно, в какой степени это связано с тем, что власти изменили статус существующих свалок. Учитывая, что большинство незаконных свалок пришлось закрыть, а соответствующие расходы на закрытие переложить на муниципалитеты или региональных операторов, мотивация и тех, и других была слабой, тем более что военные траты еще больше ухудшили состояние муниципальных бюджетов. Тот факт, что в 2023 году правительство продлило период терпимости до 2026 года в отношении закрытия этих незаконных свалок, свидетельствует о том, что альтернативы им зачастую практически отсутствуют. В любом случае, граждане по-прежнему открыто выражают недовольство и протестуют против открытия новых (вполне законных) мусорных полигонов, которые местные и региональные власти зачастую открывают без должных консультаций с населением. В отдельных регионах зафиксированы нарушения правил, коррупционные скандалы (как, например, в Новосибирске), сосредоточенность на внешнем эффекте при отсутствии реальных изменений в процедурах (например, в Башкортостане) и территориальные конфликты между конкурирующими бизнес-интересами (например, в Санкт-Петербурге). Министерство природных ресурсов и экологии признает, что в стране не хватает 300 000 мусорных контейнеров и платформ.
Неудачи не должны вызывать у нас удивления, поскольку сам подход к реформе был ошибочным с самого начала. Основная идея изменений, заявленных в 2019 году, заключалась в создании «региональных операторов», которые должны были выступать посредниками между жителями, местными органами власти и различными компаниями, занимающимися сбором, транспортировкой и переработкой твердых коммунальных отходов (ТКО). По состоянию на 2024 год в России насчитывалось 182 таких компании. Однако вместо того, чтобы упростить и удешевить вывоз мусора для жителей, они превратились в операторов-монополистов под управлением местных и федеральных чиновников или других людей, так или иначе связанных с властью. Как отметили опрошенные изданием «Кедр» отраслевые эксперты, эти операторы шли на ухищрения и взимали с потребителей плату за услуги, которые так и не были оказаны, а также в течение многих лет диктовали цены и условия своим поставщикам и подрядчикам. После многих лет неэффективной работы и штрафов Федеральной антимонопольной службы некоторые регионы действительно сменили региональных операторов утилизации и переработки ТКО, но это не меняет основополагающую систему. Реформа также провозгласила своим приоритетом строительство новых мусороперерабатывающих заводов — как известно, строительные проекты предоставляют чиновникам отличные возможности для получения откатов. Частично это было необходимо из-за относительной неэффективности модернизации старых заводов вместо инвестирования в новые, но существующие мощности были значительно недоиспользованы: по собственным расчетам властей, в 2020 году Россия располагала 37 млн тонн мощностей по утилизации отходов и произвела 48,4 млн тонн твердых бытовых отходов, из которых только 3,6% было переработано.
Несмотря на это, власти были вынуждены отретушировать цифры: в 2024 году, когда стало ясно, что целевые показатели утилизации, провозглашенные реформой, не будут достигнуты, правительство скорректировало формулировку, добавив к определению утилизации «нейтрализацию» (что позволяет учитывать сжигание отходов), и снизило те самые целевые показатели. Когда к 2022 году стало ясно, что власти не смогут очистить и ликвидировать все незаконные мусорные полигоны к установленному дедлайну, то есть к 2024 году, национальный проект «Чистая страна» был тихо свернут и включен в гораздо более масштабную инициативу, охватывающую также очистку морей, с более поздним сроком реализации. При этом количество отходов, попадающих на свалки, практически не уменьшилось, поскольку регионы столкнулись с нехваткой контейнеров и необходимых технологий для переработки или утилизации ТКО.
Реформа не предусматривала стимулов для домохозяйств и предприятий, которые могли бы подтолкнуть граждан к добровольной сортировке мусора, использованию экологически чистой упаковки или сокращению количества ненужных отходов. В некоторых случаях (например, в Тюмени или Челябинске) негибкость властей в проведении реформы даже погубила эффективно функционирующие местные программы. Инфляция, вызванная санкциями и развитием военной промышленности, также усугубила ситуацию: теперь стало не только куда труднее убедить потребителей платить больше за перерабатываемую упаковку, но в некоторых случаях количество упаковочного материала напрямую увеличилось вместо с ростом среднего веса упаковки. Вышеупомянутый экологический налог имел аналогичный эффект, поскольку компании могли просто переложить расходы на потребителей.
Война еще больше затруднила достижение прежних целей внутренней политики, в том числе, целей «мусорной» реформы. Ориентация федерального бюджета на военные расходы ограничила капиталовложения внутри страны. Расходы на реформу системы обращения с ТКО одними из первых попали под сокращение после начала полномасштабной войны в 2022 году, а в 2024 году они были еще больше урезаны, чтобы высвободить средства для закупки беспилотных летательных аппаратов и восстановления инфраструктуры на оккупированных РФ территориях Украины. Военные расходы, такие как социальная помощь ветеранам и их семьям и набор на военную службу, также создают немалую нагрузку на региональные и местные бюджеты. Из-за торговых ограничений импорт технологий стал более сложным и дорогостоящим, что затрудняет техническое обслуживание и замену специализированных мусоровозов (не говоря уже о создании отечественной промышленности, как того хотел бы вице-премьер Дмитрий Патрушев, который сейчас отвечает за реформу). Уход иностранного капитала также сдерживал и сдерживает модернизацию технологий. До 2020 года государственный технологический гигант «Ростех» планировал построить пять мусоросжигательных заводов с использованием технологий японской компании Hitachi, но к 2025 году завершил строительство только одного. Как и в других секторах, на помощь в итоге пришли китайские инвесторы, заменившие Hitachi в проекте другого мусоросжигательного завода, запланированного к строительству недалеко от Казани (и выразившие заинтересованность в строительстве небольшого числа мусороперерабатывающих заводов на Дальнем Востоке). Однако реализация проекта все равно была серьезно задержана, поскольку пришлось перепроектировать технологические особенности завода. Это в очередной раз продемонстрировало, что отечественные технологии пока не могут заменить импортные. Высокая ключевая ставка Центробанка РФ вызвала рост стоимости заемных средств, в том числе через специализированные «зеленые» облигации, что затруднило инвестиции компаний в новые технологии. Дефицит рабочей силы, усугубленный высоким спросом на продукцию военно-промышленного комплекса из-за государственных заказов, привел к нехватке водителей грузовиков и росту ожидаемых заработных плат. И, наконец, антимиграционная политика, принятая после террористических атак в 2024 году, также повлияла на рынок труда, от которого зависят компании, занимающиеся утилизацией отходов.
Руки связаны
Одного лишь ужесточения существующих правил недостаточно для устранения наиболее острых ограничений, вызванных войной. И при отсутствии конкретных шагов создается впечатление, будто правительство даже и не стремится исправить изначальные просчеты в проектировании реформы.
Власти, как и прежде, сдвигают целевые показатели и сбрасывают с себя ответственность. Искусственные почвы — наряду с мусоросжигательными заводами, производящими энергию, — теперь считаются отходами, «возвращающимися в экономический оборот», независимо от того, существует ли на них естественный спрос или нет. Между тем, как предупреждают эксперты Высшей школы экономики, обновления правил по-прежнему не стимулируют сортировку и переработку отходов в домохозяйствах и не создают естественного спроса на повторно используемые материалы. Предоставляя регионам возможность улучшить показатели утилизации за счет создания спроса из бюджета, нормативный акт возлагает ответственность на губернаторов, чья работа оценивается по ключевым показателям эффективности, связанным с реформой, и которые могут переложить расходы на граждан. В том же духе расходы на очистку территорий с «накопленным ущербом» лягут на региональные бюджеты. Более тщательный контроль за операторами и расширение их ответственности могли бы улучшить показатели, но вместе с тем и создать больше возможностей для коррупции или повышения расходов для домохозяйств, в чем власти видят политические риски и, следовательно, считают нежелательной мерой.
Также неясно, кто должен нести расходы на модернизацию технологий, которая необходима для достижения инвестиционных целей реформы. Финансирование, предусмотренное в национальном проекте «Экология», кажется более значительным, чем очень небольшая сумма, потраченная за первые пять лет «мусорной» реформы (с учетом масштабов проблемы), но правительство покрывает только половину ожидаемых расходов. Правительство ожидает притока «внебюджетных средств» — денег, привлеченных из частного сектора, — но учитывая высокую стоимость заемных средств и низкую рентабельность, все это кажется наивными фантазиями. В таких случаях часто подразумевается, что региональные правительства должны оказывать давление на местный бизнес, чтобы он активнее инвестировал. Но сбои и задержки очевидны уже сейчас: по состоянию на апрель 2025 года 35 регионов пока даже не представили свои инвестиционные планы по строительству новых мусороперерабатывающих заводов.
По поводу этих проблем в правительстве все же ведется какая-то рефлексия, даже если жесткие бюджетные рамки, продиктованные войной, и инерция интересов влиятельных групп препятствуют принятию серьезных решений. Гораздо меньше осмысления наблюдается в отношении другой ключевой черты российской политики — оторванности от низовых инициатив и даже враждебности по отношению к активизму на местах. Власти избегают проведения общественных слушаний по спорным вопросам, стараясь протащить решения как можно быстрее и без лишнего шума. Грядущее возвращение участников войны из Украины — некоторые из которых уже сформировались как активисты, еще находясь на фронте, — похоже, подталкивает власти к тому, чтобы еще пристальнее следить за их политической организацией, а не предоставлять возвращающимся с фронта возможности реального участия в политике. Идущая ударными темпами секьюритизация внутренней политики за последние годы привела к тому, что все большее число общественных движений воспринимается властями как политические и, следовательно, вызывающие подозрение. Под удар все чаще попадают крупные экологические и природоохранные инициативы, в то время как местные власти все реже пытаются наладить с ними сотрудничество для реализации практических мер и решений.
Даже если после завершения войны в Украине федеральное правительство сумеет и захочет (что маловероятно) перенаправить ресурсы на преодоление кризиса муниципальной инфраструктуры, включая проблему утилизации и переработки отходов, успех реформы, вероятно, будет зависеть от того, удастся ли преодолеть глубинное недоверие, которое мешает большой части чиновников сотрудничать с заинтересованным в решении проблем и зачастую критически настроенным гражданским обществом. Это гигантская задача, которая потребует расчистки куда большей токсичности, чем та, что сконцентрирована на незаконных свалках.
