«Формула Штайнмайера» — порядок реализации заключенных в 2015 г. Минских договоренностей — согласована, но остается предметом горячих споров. Европейские политики настроены умеренно оптимистично, а в Киеве люди вышли на Майдан под лозунгом «Нет капитуляции!» «Капитуляцией» Украины называют «формулу» и часть оппозиционно настроенных российских экспертов и публицистов.
Российская власть, которая вроде бы должна приветствовать согласование «формулы», не спешит праздновать победу. Министр иностранных дел России Сергей Лавров заявил, что на фоне первоначального текста Минских соглашений «формула» является уступкой. Между тем, ни причин надеяться на скорое разрешение конфликта, ни повода бить тревогу, на самом деле нет.
Стоит помнить, что Минские соглашения были подписаны зимой 2015 г. на фоне поражения украинской армии под Дебальцевом. Ни одна из сторон не добилась полноценной военной победы в ходе предыдущих месяцев конфликта и, активизировав столкновения зимой 2015 г., российская сторона стремилась деморализовать Киев и склонить его к принятию политических условий Москвы. Для Киева соглашения означали, в первую очередь, передышку. Германия и Франция рассматривали документ, главным образом, как способ остановить полномасштабные боевые действия на востоке Европы. Вопрос ухода России из Донбасса был в тот момент отодвинут на второй план.
Несмотря на соглашения, вялотекущая война на Донбассе продолжается по сей день, а порядок реализации договоренностей в политической части остается камнем преткновения. Что сначала: конституционная реформа в Украине и проведение выборов на захваченных территориях, на чем настаивала Россия, или получение контроля над собственной границей, на чем настаивала Украина? В ноябре 2015 г. Франк-Вальтер Штайнмайер, бывший тогда министром иностранных дел Германии, сформулировал тезисы о порядке выполнения Минских соглашений, но в то время они не привлекли внимания. Стороны вернулись к ним только сейчас. В соответствие с «формулой», Россия вопреки изначальному плану не должна требовать конституционной реформы и децентрализации Украины как непременного условия для проведения выборов на Донбассе и последующей передачи контроля над российско-украинской границей.
Украина: формула заморозки
Очевидно, что с победой Владимира Зеленского на президентских выборах, некоторые изменения во внешнеполитическом подходе Украины были неизбежны. Однако консенсус, сложившийся в стране с 2014 г., неизменен — Москва для Киева остается единственной жизненной угрозой, а возвращение утраченных территорий является главным условием нормализации украино-российских отношений.
Тем не менее, Зеленский шел на выборы с обещанием закончить войну. Новый президент Украины предложил дополнить существующий во многом по инерции «Нормандский формат» урегулирования конфликта участием Соединенных Штатов. Команда Зеленского, судя по всему, рассчитывала, что это поможет усилить западное давление на Россию и, в частности, прекратить каждодневные обстрелы украинских позиций разнообразными видами вооружений или хотя бы снизить их частоту.
Проблемы реконструкции территорий, которые Украина сегодня не контролирует, при нынешних возможностях для страны неподъемны. Именно поэтому власти в Киеве заинтересованы скорее в глубокой заморозке конфликта, чем в его скорейшем разрешении. Проще говоря, расходы на содержание Донбасса и поддержание там порядка (в том числе за счет присутствия военных и офицеров спецслужб) лежат почти полностью на Москве — и это Украину вполне устраивает. У новой украинской администрации есть возможность заниматься развитием страны, чтобы в будущем получить реальную возможность для успешной реинтеграции оккупированных сегодня областей.
Тем не менее, шаги, которые демонстрировали бы, что Киев делает все от него зависящее, чтобы завершить конфликт, необходимы. Подпись под «формулой Штайнмайера» является именно таким тактическим шагом. Это не путь в сторону реального урегулирования и, разумеется, это не украинское дипломатическое поражение. Это попытка создать условия, при которых дипломатические позиции Москвы в этом конфликте ослабнут, и у Запада будет меньше мотивов игнорировать присутствие российских войск на Донбассе.
Запад: формула движения
Конечно, и Париж, и Берлин осознают, что Нормандский процесс зашел в тупик. Однако ни Германия с Францией, ни тем более сегодняшние США не горят желанием брать на себя политическую ответственность сверх той, что они уже взяли за предыдущие пять с лишним лет.
Вообще, война на Донбассе, наряду с войнами в Сирии и Ливии, отчетливо показала, что современные международные механизмы плохо подходят для урегулирования такого типа конфликтов. Конфликтов, похожих на средневековые: многолетних, вялотекущих с периодическими обострениями и сохранением части торговых и межчеловеческих связей. Старые механизмы урегулирования работают плохо, а новых нет. Именно поэтому Германия и Франция вынуждены действовать в узком коридоре — между минимальной вовлеченностью и полной бездеятельностью, грозящей дискредитировать их посреднические усилия. Таким образом, для европейцев согласование «формулы» является хоть каким-то движением вперед и даже определенным успехом.
Россия: формула раздора
В этом контексте становится понятно, почему Россия решила пойти на свою «уступку» и в лице донбасских командиров согласиться с «формулой Штайнмайера». Во-первых, Москва действительно рассматривает свой отказ от требования конституционной реформы и децентрализации Украины как уступку.
Во-вторых, когда на горизонте появилась возможность более активного подключения к процессу американцев, Москва столкнулась с необходимостью перехватить дипломатическую инициативу и не допустить торга вокруг самой сути «Нормандского формата». В этом смысле внезапный скандал и отставка специального представителя США по Украине Курта Волкера на фоне подписания «формулы» — удачное для Кремля совпадение. Дальнейшее бездействие российской стороны в рамках «Нормандского формата» действительно грозило тем, что аванс доверия новому украинскому президенту со стороны Европы и Соединенных Штатов в целом ухудшит позиции Москвы.
Пойдя на обмен части пленных и заключенных и косвенно поддержав «формулу Штайнмайера», Владимир Путин сыграл роль «доброго царя» и попытался поставить Киев в неудобное положение. В ближайшие месяцы украинские власти должны будут предъявить какие-то реальные шаги по «формуле», хотя никакие ее интерпретации, которые в реальности могли бы быть прописаны в украинском законе, Москву не устроят. Тем не менее, по мысли Москвы, именно Украина должна оказаться в положении оправдывающегося.
Проще говоря, Кремль ни в какое урегулирование не верит и к нему не стремится. Он хочет, чтобы Германия и Франция давили на украинцев или как минимум были ими столь же раздражены и разочарованы, как сегодня они разочарованы Россией. А если это разочарование с ведущими европейскими странами разделит еще и Дональд Трамп, то Кремль будет максимально удовлетворен. Кроме того, предстоящие баталии в Верховной Раде и неприятие «формулы» украинским обществом вновь грозят тем, что никаких интенсивных экономических и политических преобразований украинская власть проводить не сможет. Для Москвы тут одни выгоды.
Кроме того, разговоры о «формуле Штайнмайера» оттеснили на второй план то обстоятельство, что в оккупированных районах Донбасса 35 тысяч человек уже получили российские паспорта и еще более 50 тысяч ожидают их получения (данные на конец сентября 2019 г.). С начала октября в «ДНР/ЛНР» впервые проводится перепись населения, вкладываться в которую имело смысл только при условии сохранения российского присутствия на длительную перспективу. В целом стоит понимать, что настоящее урегулирование на Донбассе может начаться только с вывода оттуда российских войск и техники.
*первоначальная версия статьи упоминала неподписание Россией Минских соглашений, что не соответствует действительности.
