Решение проводить спортивное мега-событие уровня чемпионата мира (ЧМ) по футболу не может не затронуть политические курсы страны — нужно строить дорогостоящие объекты и менять инфраструктуру. Однако Россия не самый обычный случай по двум причинам: политический режим и специфическая федеративная структура вынуждают создавать на несколько недель видимость благополучной и экономически гомогенной страны там, где в обычной жизни этого нет. Чемпионат распределен по самым разным регионам и городам России и их полярное экономическое положение не могло не бросаться в глаза болельщикам. В интересах федерального центра впервые за долгое время было вложиться в регионы и сделать инфраструктуру передвижения и жизни в них максимально приятной и ориентированной на людей, а не на экономию средств и ограничение свободы. На месяц с небольшим 11 городов России вынужденно зажили достойной жизнью нормальной страны. Однако организовать такую жизнь в условиях отсутствия федеративных свобод, региональных денег и приличной инфраструктуры можно было только централизованно — через целевые решения о деньгах, администрировании и распределении ответственности. И хотя федеративные отношения приняли новую видимость, их смысл остался прежним.
(Не)спортивные деньги
С приближением ЧМ-2018 регионы потеряли любое право голоса в споре с федеральным центром за деньги. Основная причина спора не столько в текущих тратах на инфраструктуру, лежащих по большей части на плечах центрального бюджета, сколько в деньгах, необходимых для содержания спортивных объектов в будущем. В Петербурге или Москве, в которых футбольные стадионы используются для крупных матчей или концертов, эти траты еще могут оказаться сопоставимыми с бюджетом. Но Волгоград, Самара, Нижний Новгород или Ростов-на-Дону оказываются в безвыходном положении, ведь все подобные объекты находятся в региональном ведении и закрепляются за региональными бюджетами.
Нечто похожее происходило с бразильскими регионами после чемпионата 2014 года. Региональные долги стали расти уже во время самих игр и после их окончания увеличились на 30%. Надежды на рост региональных ВВП и инвестиций не оправдались, спортивное мега-событие оказалось невыгодным вкладом для нестоличных и плохо развитых территорий.
Надо также отметить, что российские регионы заплатили и за само строительство — на инфраструктуру к ЧМ пошло около 13% совокупного регионального бюджета. Крупнейшие траты пришлись на Москву и Петербург, однако если учесть долги регионов вроде Мордовии, то даже относительно меньшие траты сильно ударяют по долговым обязательствам, а значит снижают шансы инвестиций и усложняют жизнь региону в и без того экономически тяжелые времена.
Надо отметить, что около 28% всех вложений в подготовку ЧМ пришлось на частные инвестиции. Этой цифрой (около 200 млрд рублей) любят бравировать федеральные чиновники, однако на практике «частные инвестиции» нередко оказываются подрядами с хорошими откатами для «своих» фирм и компаний — подобное происходило и во время подготовки Олимпиады-2014 в Сочи, так произошло и на этот раз. По данным Forbes, Геннадий Тимченко и его «Стройтрансгаз» построили несколько стадионов, освоив государственных подрядов на 33 млрд рублей; Виктор Вексельберг «инвестировал» почти 35 млрд в аэропорты, получив предварительно 19 млрд от «Газпрома»; Алишер Усманов и его «Мегафон» по контракту с дочерней компанией «Ростеха» (4 млрд) обеспечивают связью и интернетом все объекты чемпионата; многострадальная «Зенит-арена» принесла компании «Трансстрой» Олега Дерипаски подрядов на 41 млрд. Главным победителем в освоении бюджетных денег (подряды на 351 млрд) стал Аркадий Ротенберг, прославившийся коррупционными скандалами с подрядами в Сочи. Аналогичные истории сопровождают все «инвестиционные» проекты чемпионата, в котором региональные объекты инвестировались не столько из соображений их привлекательности, сколько из-за освоения бюджета и целевых заказов.
Важно, однако, что вложения федерального центра и «инвесторов» пошли не только на спортивные объекты, но и на транспортную инфраструктуру, дороги, аэропорты, вокзалы. Налаживание этих базовых и необходимых для нормальной жизни людей объектов — то, в чем регионы и города нуждаются вне зависимости от экономической эффективности. Решая задачу улучшения международного имиджа, федеральный центр организовал (хоть и не совсем осознанно) для людей не в столицах точечные островки нормальной жизни. Несомненно, на территорию всей страны такие практики распространить нельзя — даже для 11 городов это стоило больших и с трудом реализуемых экономических усилий. Не исключено, что будь у регионов больше свободы, проводить чемпионат можно было бы в конкурентно более успешных городах и решать это не целевыми и непрозрачными механизмами, а экономической логикой.
Позволение исполнять
В дополнение к федеральным трансфертам и собственным тратам регионы на время ЧМ получили целый комплекс административных обязанностей. Их смысл преимущественно в обеспечении безопасности и комфорта приезжающих болельщиков. Правоохранительные органы и суды на время чемпионата работают в экстренном режиме и с задействованием всех возможных ресурсов, транспортные маршруты ограничиваются и перекраиваются городскими властями, работа опасных производств временно приостанавливается. Городам на откуп были даны и решения о продажах алкоголя, и «зонирование» территорий вокруг стадионов. Однако многие эти задачи стали для регионов и городов не полномочиями, а функциями, которые необходимо выполнить согласно федеральному закону «О подготовке и проведении чемпионата мира» и президентскому указу об усиленных мерах безопасности.
В условиях бюджетных дефицитов настолько централизованное управление административными полномочиями имеет свою логику. В ситуации отсутствия денег ни один город, кроме Петербурга и Москвы, не стал бы добровольно приостанавливать транспортное сообщение грузовиков, крупных автобусов и кораблей, или запрещать производства. При распределении полномочий любая федерация сталкивается с проблемой: федеральный центр хочет отдать региону как можно меньше денег, но нагрузить его максимальным количеством административных полномочий. На исполнение административных полномочий нужны деньги, которые, к тому же, эффективно используются, поэтому федеральный центр вынужден высвобождать их из-под своего контроля и давать регионам возможность самостоятельно зарабатывать и тратить на административные задачи. Однако такой механизм взаимодействия характерен только для федераций с демократическим правлением.
В случае с Россией федеральный центр идет по пути наибольшего контроля и наименьшей эффективности. Регионы и города, ограниченные экономическим кризисом, собственными тратами и требованиями федерального центра вложиться в региональную спортивную инфраструктуру, находятся в состоянии серьезных бюджетных ограничений и сильной зависимости от центрального бюджета. Хорошо проведенный чемпионат может добавить очков лояльности центру, а значит, есть шанс получить дополнительные транши из федерального бюджета или заслужить прощение долгов прошлых лет. В таких условиях ни о какой административной децентрализации не может идти речи — у регионов и городов практически не осталось стимулов к «достойному» управлению, нет никаких причин создавать благоприятную инфраструктуру и работать на население.
Порочный круг централизации
Однажды начав централизовать полномочия, остановиться и наладить балансирующую систему уже невозможно. Это связано не только с тем, что федеральному центру сложно остановиться в бесконечном усилении контроля. Далеко не весь спектр полномочий интересует федеральный центр и кажется ему привлекательным, но за централизацию политики и денег приходится платить — как реальными деньгами за неэффективность региональных бюджетов, так и контролем административных функций.
Происходящее с городами и регионами в период ЧМ в России — это работа в стиле унитарного государства. С тем лишь важным дополнением, что инфраструктура, которой федеральный центр обеспечивает эти точечные территории, не по карману ни центру, ни самим территориям. Немалую роль в этом сыграл кризис, но существенный фактор, о котором не стоит забывать, заключается в том, что Россия структурно — из-за своей территории и гетерогенности — не может играть по правилам унитарного государства. Невозможно централизованно построить хороший аэропорт и приличный вокзал в каждом городе России, у территорий нет денег чтобы поддерживать их обеспечение. А управлять транспортом и производствами из Москвы (даже в Мордовии, не говоря уже о более удаленных регионах) можно только короткий промежуток времени. В противном случае центр не справится с административной и финансовой нагрузкой и превратится в громоздкий неэффективный бюрократический Титаник. В этом смысле ЧМ хоть и создал позитивные последствия для некоторых городов, но в долгосрочной перспективе стал одним из очередных примеров неэффективности российского федерализма.
