В 1984 году журналист Financial Times Дэвид Бьюкен назвал СССР «Верхней Вольтой с ракетами», иронизируя над низким качеством государственного управления, неэффективностью советской бюрократии и нерациональностью распределения производственных ресурсов. Постсоветская Россия пережила значительные социально-экономические и политические трансформации, однако существенного улучшения качества государственного управления так и не произошло. Согласно данным Worldwide Governance Indicators за 1996−2019 гг., Россия стабильно находится во второй половине стран мира по показателю эффективности правительства и в последней трети — по показателю его подотчетности. Если обратиться к еще одной важной составляющей эффективного управления — уровню восприятия коррупции, показатели России еще хуже: согласно отчету Transparency International за 2019 год, Россия находится на 137 месте из 180 возможных, что ставит ее в один ряд с такими странами, как Папуа-Новая Гвинея и Либерия.
Академическая литература в целом подтверждает экспертные оценки качества управления в современной России. Для отечественных и зарубежных исследователей Россия представляется типичным кейсом «недостойного правления». «Недостойное правление» подразумевает высокий уровень коррупции, неповоротливую и малоэффективную бюрократию, асимметрию информации, нарушающую связи между региональными и федеральными властями, и низкую подотчетность органов государственной власти. Но в море «недостойного правления» находятся островки относительно «достойного» правления на региональном уровне.
Качество управления можно рассматривать через две призмы: политическую и экономическую. Политическая перспектива предполагает принятие адекватных и эффективных управленческих решений в сжатые сроки. В этом контексте серьезная разница между регионами не прослеживается. Российские губернаторы во многом копируют ручную, малоэффективную модель управления, взятую на вооружение Кремлем. Достаточно вспомнить недавнюю чехарду решений по введению карантинных мер в учебных заведениях или трудности трансформации президентского дискурса о «неделе выходных» в антикризисные меры на региональном уровне. Реакция региональных лидеров на повестку коронавируса варьируется по шкале от Забайкалья, где запрет на продажу спиртных напитков продлился всего пять дней, до Чечни, где руководство приняло решение о полном закрытии границ региона. Экономическая перспектива предлагает вариативность в качестве управления на региональном уровне, поскольку, во-первых, она предполагает большую автономию губернаторов от Кремля, а во-вторых, предоставляет региональным элитам стратегические, а не тактические инструменты управления. Экономическое управление и сопутствующее изменение социально-экономической обстановки в регионе является бегом на длинную дистанцию, где губернаторы делятся на лидеров гонки, середнячков и отстающих.
Можно найти несколько объяснений различия регионов по качеству экономического управления. Первое объяснение связано с особенностями политических и экономических правил игры в регионе. В число рассматриваемых правил входят подотчетность властей, политическая стабильность, эффективность региональной бюрократии и усилия властей, направленные на борьбу с коррупцией. Второе объяснение связано с «ресурсным проклятьем» и отношениями между федеральным центром и регионами. Например, Томас Ремингтон объясняет дифференциацию в качестве управления на региональном уровне различной зависимостью регионов от природных ресурсов и финансовой помощи от федерального центра. Наконец, третье объяснение сосредоточено на личных характеристиках тех, кто находится у власти в регионах. Речь идет об ориентации губернаторов на проведение реформ, их принадлежности к тому или иному поколению, уровне и особенностям образования, идеологическим предпочтениям.
Для проверки этих объяснений мы взяли все регионы Центрального федерального округа за исключением Москвы и Московской области. Субъекты ЦФО имеют схожую ресурсную базу, находятся в одном географическом регионе, имеют примерно равное население и площадь. Ни один из рассматриваемых регионов не является национальной республикой, что существенно облегчает анализ. Таким образом, спектр факторов, которые могли повлиять на управленческую деятельность губернаторов, является относительно небольшим, что позволяет сконцентрировать внимание в большей степени на институтах и личных характеристиках губернаторов ЦФО, а не на структуре экономики и ресурсах подотчетных им регионов.
Индикатором качества управления в регионах может выступать их инвестиционный потенциал, который, с одной стороны, демонстрирует доверие инвесторов к экономике региона, а с другой — к экономической политике конкретного губернатора. Журнал Expert ведет статистику по инвестиционному потенциалу регионов с конца 1990-х гг. и ежегодно публикует рейтинг регионов по этому показателю. Как демонстрирует График 1, в 2000—2019 гг. некоторые регионы (такие, как Белгородская и Калужская области) существенно улучшили свои показатели и поднялись в рейтинге, другая группа регионов (Липецкая и Тульская области) не достигли какого-либо существенного прогресса, а все остальные регионы, среди которых Костромская и Ярославская области, не только не улучшили, но существенно ухудшили свои показатели по сравнению со стартовой точкой в 2000 году. При этом стоит отметить, что существует довольно сильная связь между успехами региона на поприще инвестиционной политики и динамикой роста внутреннего валового продукта. В этом контексте хорошими примерами выступают Калужская, Костромская и Ярославская области, динамика роста ВРП которых изображена на Графике 2.
График 1. Инвестиционная привлекательность регионов ЦФО. Использованы данные экспертного рейтинга журнала Expert (на графике: чем ниже позиция региона по оси ординат (место в рейтинге), тем выше он в рейтинге).
График 2. Динамика роста ВРП в регионах ЦФО. Использованы данные Федеральной службы государственной статистики.
В лидерах гонки за качественное управление оказались регионы, где губернаторы соответствуют четырем критериям.
Во-первых, речь идет о губернаторах-долгожителях. Евгений Савченко является бессменным губернатором Белгородской области с 1993 года, в Воронежской области Владимир Кулаков и Алексей Гордеев занимали свои посты дольше, чем в среднем их коллеги по цеху (2000−2009 и 2009−2017 гг., соответственно), а Анатолий Артамонов занял пост губернатора Калужской области в ноябре 2000 года и покинул его только в феврале 2020-го.
Во-вторых, во всех регионах, которые представляют собой истории управленческого успеха, губернаторы считаются «местными», то есть имеют долгий опыт работы в своем регионе и не рассматриваются региональной элитой в качестве «варягов». Особенный интерес представляет губернатор Артамонов, который родился в Калужской области, получил там образование и работал в регионе на различных должностях всю свою жизнь.
В-третьих, губернаторы рассматриваемых регионов имеют хорошие отношения с Кремлем, лояльны по отношению к инновациям и обладают большим лоббистским потенциалом. Программа Савченко по радикальному снижению налогообложения для белгородского бизнеса и развитию новых промышленных парков реализовывалась напрямую через Министерство экономического развития, куда у губернатора был доступ за счет старых партийных связей. В то же время, создание в Калужской области новых автомобильных и фармацевтических кластеров курировалось напрямую вице-премьером Дмитрием Козаком.
Наконец, немаловажным фактором успеха губернаторов Белгородской, Воронежской и Калужской областей являлись их команды, которые состояли из «местных» аппаратчиков, полностью подконтрольных и лояльных губернаторам, что снижало вероятность внутриэлитных конфликтов до минимума. Примечателен пример «старой» команды губернатора Савченко, которая была сформирована еще в 1993 году. В начале каждого электорального цикла члены команды уходят с занимаемых постов, но лишь для того, чтобы занять руководящие должности в новых ведомствах.
Регионы, которые находятся ближе к концу рейтинга, являются политически нестабильными. В большинстве регионов этого пула молодые кризис-менеджеры и «варяги» не смогли договориться с местными администрациями о направлении региональной экономической политики. В качестве примеров можно привести Ивановскую область при губернаторе Станиславе Воскресенском и Тверскую область при губернаторе Андрее Шевелеве. Тверская область в целом является любопытным случаем региона с большим конфликтным потенциалом: за рассматриваемый период четыре из пяти губернаторов области покинули свои посты досрочно из-за конфликтов с мэрами региональной столицы, администрацией и областной легислатурой.
Вторым важным фактором, влияющим на падение качества управления в регионах, является зависимость от помощи федерального центра. В некоторых субъектах федеральные трансферты лишили местную политическую элиту, прежде всего губернаторов, стимулов к поиску альтернативных точек экономического роста. В результате, кризисы 2008 и 2014 годов застали таких губернаторов врасплох: федеральная помощь сократилась, а частные инвесторы стали уходить в другие регионы. Ярким примером является Рязанская область, где в условиях кризиса правительство было вынуждено взять большое количество кредитов для выплаты долгов по зарплатам.
Наконец, третьим фактором «недостойного правления» в регионах является образование губернатора. Выборка регионов ЦФО показывает, что губернаторам без экономического образования сложно представить администрациям и региональным парламентам удовлетворительную программу развития региона. Этот тезис хорошо иллюстрируют неудачные попытки продавить программу привлечения инвестиций через региональные законодательные собрания в Костромской области при губернаторе-учителе Сергее Ситникове и в Брянской области при губернаторе-журналисте Юрии Лодкине. Экономическое образование губернатора зачастую создает кумулятивный эффект для его лоббистского потенциала. Так, квалификация губернатора Калужской области не вызывала вопросов ни на региональном, ни на федеральном уровне, поэтому Артамонову удалось реализовать свою экономическую программу, не встречая существенной оппозиции. Причина лояльности вето-игроков в Москве и в самой Калужской области заключается в том, что многие из них были знакомы с Артамоновым еще со времен Высшей партийной школы. Еще одним хорошим примером служит Воронежская область, где рост показателей социально-экономического развития и инвестиционного потенциала связан с приходом новой управленческой команды под руководством Гордеева, который ранее занимал пост министра сельского хозяйства в федеральном правительстве.
|
Факторы управленческих успехов в регионах |
Факторы управленческих провалов в регионах |
| 1. Длительный период нахождения губернатора у власти | 1. Губернатор является «варягом» |
| 2. Губернатор является «местным» (не рассматривается региональными элитами в качестве «варяга») | 2. Сильная зависимость региона от федеральной помощи и низкая диверсификация экономики региона |
| 3. Хорошие отношения с федеральным центром и большой лоббистский потенциал губернатора | 3. Не экономическое образование губернатора |
| 4. Административная команда губернатора является «местной» |
Виноваты ли губернаторы в низком качестве управления в своем регионе? Ответить на этот вопрос можно так: да, но не всегда и не во всем. Несомненно, личные характеристики губернатора, его/ее образование, связи на уровне федерального центра, инициативность и ориентация на реформы могут оказать существенное влияние на изменение региональной экономической политики, что демонстрируют «экономические чудеса» в Белгородской и Калужской областях. Однако не менее важными кусочками паззла являются стартовая инфраструктура и местная элита, с которой губернаторы вынуждены находить компромисс по экономической повестке. Таким образом, лидеры и отстающие гонки за «достойное правление» все же стартуют с разных позиций.
