Вступление в Европейский Союз — длительный и трудоемкий процесс, призванный привести государственность заинтересованной страны в соответствие с принятыми в сообществе демократическими, экономическими и социальными стандартами. Процедура вступления разделена на несколько этапов (подача заявки, ее оценка и предоставление статуса кандидата, проведение переговоров, подписание и ратификация договора о присоединении) и может растянуться на многие годы, но не гарантировать успех.
Длительность процедуры связана в первую очередь с необходимостью выполнения страной-кандидатом требований, условий и рекомендаций Европейской комиссии, но отсутствие временных рамок этого процесса нередко порождает у стран-кандидатов убежденность в нежелании государств-членов ЕС принять новую страну в свои ряды, а каждый из этапов служит, по их мнению, лишь формальным барьером, которым можно воспользоваться для растягивания процедуры, выставления новых «домашних заданий» и его запутывания в бюрократической рутине. Недавно президент Турции, страны-кандидата на вступление в ЕС с 1999 года, подчеркнул, что Анкара «не примет никаких новых требований или условий в процессе присоединения» и что «Турция ничего больше не ожидает от Евросоюза, который заставляет нас ждать у своих ворот уже 40 лет». А президент Албании, страны-кандидата с 2014 года, назвал расширение Евросоюза «жульническим процессом», поскольку «как только что-то происходит в странах-кандидатах, все снова уходит на новый круг».
Грузия, в которой более 80% граждан поддерживают вхождение страны в ЕС, официально вступила на этот путь, подав заявку на членство вместе с Украиной и Молдовой вскоре после начала полномасштабной военной агрессии России против Украины, и на этапе ее оценки получила первые двенадцать рекомендаций, затрагивающих широкий круг политических и правовых вопросов — от реформирования судебной системы до усиления защиты прав меньшинств. Спустя год Еврокомиссия сочла выполненными лишь три рекомендации и, тем не менее, рекомендовала предоставить Грузии статус кандидата на членство в ЕС. Европейский совет принял соответствующее решение 14 декабря 2023 года, вызвав в стране общенациональный праздник.
В грузинском экспертном сообществе это решение, с одной стороны, расценивается как следствие относительно «мягкого судейства» со стороны европейских органов в новых геополитических реалиях, но с другой стороны, оно не рассеивает туман над европейским будущим страны, поскольку дальнейший прогресс увязан со «следующими шагами» — девятью условиями Еврокомиссии, выполнение которых может подорвать позиции правящей партии «Грузинская мечта».
Однако при всей важности выполнения этих условий продвижение Грузии по пути евроинтеграции рано или поздно натолкнется на другое — самое главное — препятствие, о котором не упоминается в текущих рекомендациях Еврокомиссии, но без преодоления которого полноправное членство страны в ЕС становится нереалистичным.
Сепаратистские регионы
Речь идет о судьбе двух сепаратистских регионов — Абхазии (население — 245 тыс. человек, площадь — 8665 кв. км) и Южной Осетии (население — 56 тыс. человек, площадь — 3900 кв. км), суммарно составляющих около 20% международно-признанной площади Грузии и не живущих в грузинских правовых, экономических и политических реалиях. Прошло более 30 лет с тех пор, как в результате грузино-абхазского и грузино-осетинского вооруженных конфликтов, разгоревшихся в автономных единицах тогдашней Грузинской ССР (в Абхазской автономной ССР и Юго-Осетинском автономной области), Грузия потеряла контроль над этими территориями и не влияет на формирование и развитие в них институтов государственности. Начавшись с политических разногласий конфликты переросли в этническое противостояние, приведшее к изгнанию подавляющего большинства этнических грузин из Абхазии и Южной Осетии и части этнических осетин, проживавших в остальной Грузии. В развитии обоих конфликтов значительная роль принадлежала России (например, воевавшим на абхазской стороне вооруженным добровольческим группам с Северного Кавказа и отрядам кубанских казаков из Приднестровья была обеспечена переброска из России на территорию Абхазии, а осетинам прямую военную поддержку оказывали российские воинские подразделения, выступившие против грузинских сил). В обоих случаях военные действия были прекращены при участии России, миротворческие силы которой были расположены вдоль разделительных линий.
После российско-грузинской войны августа 2008 года регионы были признаны Россией как суверенные государства, но находятся они на постоянном финансовом «иждевении» российских налогоплательщиков и обеспечиваются военной защитой России,
Когда Еврокомиссия рекомендует Грузии «улучшить осуществление парламентского надзора, особенно за службами безопасности», «завершить и реализовать целостную и эффективную судебную реформу, включая комплексную реформу Высшего совета юстиции и прокуратуры» или «обеспечить свободный, справедливый и конкурентный избирательный процесс», то Грузия подразумевается в международно-признанных границах, что фактически означает распространение рекомендаций и на неподконтрольные территории. Однако состояние демократических и правовых норм и уровень социально-экономического развития Абхазии и Южной Осетии совершенно не соответствуют стандартам, необходимым даже для начала процесса евроинтеграции, не говоря уже об их соответствии копенгагенским критериям. Среднемесячная зарплата в этих регионах не превышает $ 150, значительная часть экономики является теневой и, как недавно заметил местный экономист, «денег ни на что не хватает».
Все это означает, что если или когда Грузия выполнит текущие рекомендации и перейдет на следующий этап евроинтеграции, вопрос о ее полноправном членстве с большой вероятностью будет отложен до восстановления ею своей территориальной целостности. Более того, если Грузии удастся осуществить реинтеграцию неподконтрольных регионов, в чем уверен недавно вернувшийся в политику основатель и почетный председатель «Грузинской мечты» Бидзина Иванишвили, то властям придется не только искать пути мирного сосуществования некогда враждовавших между собой народов и браться за решение крайне чувствительных вопросов (возвращение около 290 тыс. грузинских переселенцев и беженцев, реституцию собственности, демонтаж российских военных объектов, возврат регионам экспроприированных Россией имущественных объектов и др.), но и приступить к масштабному реформированию и перенастройке всех государственных институтов в этих территориях для их «подтягивания» и приведения в соответствие с принятыми европейскими демократическими и правовыми принципами. Все это потребует времени и огромных финансовых, человеческих и материальных ресурсов, что естественно оттянет перспективу полноправного членства Грузии в ЕС на еще более длительный срок.
Кипрский «прецедент»
Впрочем для Грузии никакой иной реалистичной альтернативы сценарию «сначала территориальная целостность — потом членство в ЕС» не просматривается, хотя некоторые европейские чиновники и допускают возможность вступления страны в ЕС без Абхазии и Южной Осетии с учетом их евроинтеграции на следующих этапах. Однако вступление какого-либо государства в ЕС по частям не имеет прецедентов в истории евроинтеграции. Часто приводимый в качестве исключения прецедент с Кипром, когда страна с неурегулированным территориальным конфликтом вошла в ЕС в 2004 году, неприменим к Грузии, поскольку ЕС принял Республику Кипр в свой состав как единое государство, признав Северный Кипр временно оккупированной территорией и установив ее деоккупацию одним из условий принятия в ЕС Турции.
В сегодняшних реалиях полномасштабных военных действий в Украине и угроз, создаваемых Россией сложившейся системе международной безопасности, очевидно, что европейские политики не рассматривают сценарий вступления Грузии в Евросоюз в международно-признанных границах. Кроме того, такой сценарий совершено не подходит самой Грузии: в отличие от Турции, Россия открыто противостоит Западу, не стремится стать членом Евросоюза и ведет войну против страны, получившей статус кандидата на вступление в ЕС. Также стоит отметить, что с момента вхождения Кипра в ЕС уже прошло 20 лет, но надежды европейских политиков так и не оправдались: деоккупация и воссоединение острова не состоялись; Турция не признает существование Республики Кипр и содержит около 35 тыс. турецких солдат на оккупированной территории; в буферной зоне изредка вспыхивают конфликты; президент Турции настаивает на международном признании Северного Кипра.
Все это означает, что вхождение Грузии в ЕС без Абхазии и Южной Осетии, при сохранении «российского фактора» на этих территориях, может сделать восстановление территориальной целостности страны еще менее вероятным, чем воссоединение кипрского острова.
Открывающиеся перспективы
Грузия стремится стать членом ЕС со времен обретения независимости, несмотря на то что до середины 2000-х годов страна не рассматривалась как европейская и не имела даже теоретических перспектив евроинтеграции. Сегодня Грузии предоставлен статус кандидата на вступление в ЕС и четко очерчен дальнейший путь к полноправному членству в этом интеграционном объединении. Этот путь сопряжен с серьезными вызовами для грузинских властей, преодоление которых может снизить уровень поддержки правящей партии среди общественности и подорвать ее доминирующее положение в политической системе. Для соответствия европейским стандартам в области защиты прав человека грузинским властям необходимо, например, добиться существенного снижения гомофобии в обществе, который на сегодняшний день достигает самого высокого уровня в Европе. Во внешнеполитической сфере им необходимо, в частности, обеспечить сближение внешней политики и политики безопасности Грузии с ЕС, тогда как сегодня они соответствуют лишь на 43% (Еврокомиссия отмечает, что Грузия не присоединилась к ограничительным мерам Евросоюза в отношении России, включая закрытие воздушного пространства, к каким-либо санкциям в отношении Беларуси, к заявлениям Верховного представителя ЕС и решениям Европейского Совета по Ирану, Турции и ряду африканских стран, а также к Общему режиму санкций ЕС за нарушения прав человека), а в сфере политических свобод — укрепить независимость судебной власти, обеспечить свободу СМИ и развитие многопартийного управления.
Открывающиеся для Грузии после получения статуса кандидата перспективы полноправного членства в ЕС служат мощным драйвером социально-экономического развития, совершенствования институтов государственности и усиления верховенства права, поэтому умелое использование этих возможностей грузинскими властями может обеспечить им широкую поддержку общественности. Примечательно, что у стран, получивших этот статус, но еще не ставших членами ЕС, наблюдается устойчивый рост уровня благосостояния, о чем говорит динамика ВВП с года его получения по сегодняшний день. Например, Албанией статус получен в 2014 году, ВВП с тех пор вырос на 43%; Сербией статус получен в 2012 году, ВВП вырос на 47%; Черногорией статус получен в 2010 году, ВВП вырос на 51%; Северной Македонией статус получен в 2005 году, ВВП вырос на 117%. Схожая ситуация наблюдается по государствам-членам ЕС, если сравнивать их ВВП в год получения статуса с ВВП в год их вхождения в ЕС. Например, у Болгарии ВВП вырос на 235%, у Хорватии — на 42%, у Чехии — на 93%, у Словакии — на 107%.
Тем не менее, на пути евроинтеграции Грузии стоит более существенный вызов — восстановление территориальной целостности страны, и для его преодоления могут сложиться весьма благоприятные предпосылки в ближайшем будущем, учитывая меняющиеся геополитические реалии, вызванные российской военной агрессией в Украине, а именно — существенное ослабление «российского фактора» в Абхазии и Южной Осетии. В условиях усиливающегося санкционного режима против России, фактического дефицита федерального бюджета в 2023 году и ожидаемого бюджетного дефицита в 2024—2026 гг., зависимости 75% российских регионов от федеральных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, у страны, очевидно, будет оставаться все меньше ресурсов на поддержку этих территорий (при том, что в госбюджете Абхазии и Южной Осетии на 2024 год доля финансовой помощи из России запланирована на уровне 39% и 80% соответственно). Кроме того, наблюдаемая на фоне войны организационная и материально-техническая российской армии ставит эти регионы в весьма уязвимое положение и одновременно открывает возможности для мирного урегулирования конфликтов.
Поэтому грузинским властям, помимо выполнения текущих «домашних заданий» Еврокомиссии, стоит уже сегодня вырабатывать пути ненасильственной реинтеграции неконтролируемых территорий, предлагающие абхазскому и осетинскому народам новую реальность в контексте евроинтеграции и всестороннего развития в соответствии с европейскими стандартами и принципами. Альтернативой этому пути для Абхазии и Южной Осетии становится фиктивная независимость за пределами ЕС, подпитываемая страной — мировым лидером по количеству наложенных санкций. При том, что для самой России эти территории являются сегодня скорее финансовой «обузой», чем «активом», дающим политические дивиденды. Соответственно, при вполне возможной кардинальной смене власти в России, они могут стать удобной «разменной монетой» для смягчения санкций и демонстрации поддержки пожеланию федерального канцлера Германии о том, чтобы «голос народа Европы был слышен от Средиземного до Северного морей, от Лиссабона до Тбилиси».
