Владимир Путин заявил о необходимости технологического рывка для того, чтобы вывести нефтезависимую страну, находящуюся под санкциями, на устойчивый экономический рост. Для достижения этой амбициозной цели в столь централизованной стране как Россия крайне важно обеспечить устойчивость исполнения принимаемых решений. Решения Москвы должны исполняться неукоснительно, а те немногие полномочия, делегированные органам власти и регионам, должны как минимум не вредить реализации главных президентских указов. Соответственно, вопрос реализации политических решений чрезвычайно сильно зависит от управленческих кадров, их способности эффективно руководить вверенным им участком работы, будь то субъект федерации или строительство важных инфраструктурных объектов. Вводная статья цикла «Кадры России» призвана дать ответ на важный вопрос: кем управляется современная Россия?
Командира сюда!
Существующую аналитику по кадровой политике президента Путина можно разделить на две группы.
С одной стороны, Андрей Колесников рассуждает об «автопилоте» российского управления: система сама реагирует на внешние и внутренние вызовы без активного президентского участия. По мнению Колесникова, нынешняя система будет существовать сама по себе, так как путинская система идеологически не способна к модернизации, а институционально не ведет диалога с обществом, сокращая возможности адекватной обратной связи. Усугубляет пессимизм «путиноведения» Константин Гаазе, рассуждая о том, что Путин ослабил контроль за своими «ночными властителями», неофициальными политическими игроками путинской системы: силовиками, руководителями госкорпораций и другими акторами, которые формально не должны влиять на политику страны. Более сдержанную позицию выдерживает Сергей Алексашенко, показывая важность эффективности кадров для поддержания стабильности путинской системы. Фабиан Буркхардт продолжает идею Алексашенко, при этом отмечая, что кадры подбирались все-таки на основе лояльности и системности, а не на меритократических принципах.
С другой стороны, Татьяна Становая последовательно доказывает субъектность путинской политико-административной системы. Российский режим, подходящий к пику консолидации, готовится к «трансформации-2024». В этих условиях технократическая эффективность становится важнее лояльности. Становая показывает, что складывающаяся технократическая вертикаль начинает угрожать старой несистемной элите, которой придется либо адаптироваться к новой власти, либо кануть в Лету. С точки зрения государственного управления Становая продолжает спорить с Гаазе, доказывая, что управление — теперь дело бюрократии, а Путин — это исторический лидер, отвечающий на глобальные вызовы. Поддерживают данную логику Кэтрин Хилл и Генри Фой.
Этот заочный спор аналитиков является спором двух взглядов на истоки политической власти в России. Одни считают, что власть конструирует соперничество различных групп, чье влияние канализировано через существующую политическую систему, а Путин в ней — лишь модератор, заинтересованный в нахождении у власти. Сторонники другого подхода видят больше субъектности в российском президенте, отмечая влияние в управлении политической системой как самого президента (прежде всего, во внешней и военной политике), так и его администрации.
Однако этот спор лишен смысла при обсуждении вопросов, связанных с эффективностью государственного управления. Институциональная особенность российской политической системы в том, что решения, принятые центром (по своей или чужой воле), обязательны к исполнению. Однако качество их исполнения остается стабильно низким: по данным Всемирного банка, по качеству государственного управления Россия находится на 106 месте — между Тунисом и Доминиканской республикой и ниже Казахстана, Армении и Азербайджана. Политологи выделяют множество причин «недостойного правления» в России, описание которых занимает целые книги. Относительно положительные примеры — например, налоговая и бюджетная реформы начала 2000-х гг. — удавались только тогда, когда Путин был политически заинтересован в успехе, ответственные мотивированные чиновники изолировались от влияния групп интересов, а сами реформы быстро приносили положительные результаты, предохраняя себя от преждевременных изменений. Таким образом, при обсуждении грядущих изменений абсолютно неважно знать, работает ли российская политическая система в режиме «автопилота» или же Путин и его администрация вручную конструируют будущее России. Важно то, кем это будущее будет реализовываться.
Маски-шоу в российском госуправлении
Несмотря на то, что мы отвергли актуальность спора о характере российской политической власти, анализ влияния конкретных личностей или организаций не лишен аналитического смысла. В политической науке есть известная концепция множественных потоков, сформулированная Джоном Кингдоном в 1984 году, но серьезно доработанная Николаосом Захариадисом позднее. Согласно этой теории, любой политический процесс можно дезинтегрировать на три потока. В потоке проблем находятся постоянно генерируемые проблемы, требующие решения государства. Руководство страны воспринимает проблемы благодаря установленным индикаторам (например, 548 указ президента определяет критерии оценки эффективности губернаторов), определенным событиям (например, громким ЧП или терактам) и обратной связи в виде анализа исполнения предыдущих политик. В потоке решений находятся постоянно генерируемые — как самим руководством, так и внешними организациями — программы и политические курсы. Выбор этих решений зависит от легкости их исполнения и одобрения со стороны важных для власти экспертов. Наконец, политический поток состоит из влияния общественного мнения, групп интересов и ключевых политических игроков, ответственных за политический курс. Поэтому принятие какого-либо крупного политического решения связано с «окном возможностей», когда все три потока могут соединиться и позволить принять оптимальное для власти политическое решение. Помогают этому процессу «политические антрепренеры» — люди, занимающиеся поиском решения актуальной проблемы и политических союзников для реализации такого решения.
Особенность российской политической системы в том, что очень часто одни и те же игроки могут являться одновременно важными экспертами, представителями групп интересов и ключевыми политическими игроками. Например, очевидно, что в нефтегазовой политике Игорь Сечин — важный эксперт. Однако часто он становится представителем группы интересов, как, например, было в скандальном вопросе приватизации Башнефти. А Герман Греф в начале 2000-х был важным политическим антрепренером (авторство «программы Грефа») и в то же время — ключевым политическим игроком по экономическим вопросам.
Таким образом, говоря о качестве государственных кадров, крайне важно учитывать то, какую реальную роль те или иные игроки или организации играют при реализации государственных решений.
Нестабильный статус-кво
Возможность оценки функциональности государственных кадров осложнена тем, что их роли часто могут меняться неожиданно не только для сторонних наблюдателей, но и для них самих.
Например, Татьяна Становая показывает, что видимая стабильность во внешнеполитическом блоке является ситуативной, так как перестановки непосредственно связаны с внешнеполитическими решениями, которые пока Путин принимать не торопится. С другой стороны, эффективность российских государственных органов подвержена влиянию независимых от них факторов — прежде всего, внешней политики и цен на нефть. Константин Сонин, несмотря на стагнирующую экономику, позитивно оценивает работу экономического блока правительства и Центрального банка, отмечая их успехи в снижении воздействия кризиса 2008 года, санкций, падений цен на нефть и роста военных расходов. Наконец, пример министра обороны Анатолия Сердюкова показывает, как человеку без какого-либо специализированного военного опыта, которому предсказывали решение лишь хозяйственных вопросов в армии, пришлось неожиданно провести самую радикальную в новейшей истории России реформу вооруженных сил. Аналитикам осталось гадать, мог ли Анатолий Сердюков отказаться, узнав о планах премьера и президента.
В политико-административной системе России важно оценивать эффективность конкретного чиновника (или организации), только учитывая его роль в системе. Тем не менее, имеющиеся биографические данные позволяют с определенной долей уверенности оценить качество человеческого капитала. На данном этапе мы проанализировали 176 биографий сотрудников администрации президента, правительства, государственных корпораций и губернаторского корпуса. Главной и наиболее весомой проблемой анализа являются «пятна» в биографии многих чиновников и сотрудников госкорпораций. Так, согласно биографиям, далеко не все поступали в университет сразу после окончания школы или службы в армии (два «пустых» года после окончания школы или указанных в биографии сроков службы). Помимо этого, многие чиновники указывали лишь дату начала работы в государственном управлении, опуская опыт работы, например, в коммерции в 90-е гг. Поэтому исчерпывающее изучение каждого чиновник сейчас не представляется возможным.
Нам удалось выяснить, что 33% всех кадров окончили первые университеты по техническим направлениям, 19% и 18% получили дипломы по праву/ГМУ и экономике/финансам соответственно. 11% получили специальности в области международных отношений или истории. Столько же (11%) выпустились из военных учебных заведений (КГБ, МВД, ВС). Другие заканчивали сельскохозяйственные, медицинские, филологические, журналистские факультеты. Наиболее «столичными» оказались руководители государственных корпораций — 74% окончили московские или петербургские вузы.
Наиболее «гуманитарной» оказалась администрация президента, где 11 руководителей получили образование в области международных отношений или истории. Наибольшее число экономистов и финансистов управляет государственными компаниями.
После распада СССР большинство государственных управленцев получили второе высшее образование (31%) или защитили кандидатские и докторские диссертации (9%). Среди губернаторов второе высшее образование получили 44%, причем большинство — без отрыва от основного вида деятельности. Наиболее популярной второй специальностью оказались правовые и ГМУ (государственное и муниципальное управление) направления. Интересно, что губернатор Санкт-Петербурга Георгий Полтавченко и президент «Транснефти» Николай Токарев связали свое второе образование с КГБ. Токарев учился вместе с Сергеем Нарышкиным, служил в Дрездене с Путиным. Полтавченко познакомился с Путиным лишь в начале 90-х годов, будучи главой выборгского управления КГБ.
Самым «научным» органом оказалась администрация президента, где 25% руководителей имеют ученые степени. При этом, по данным «Диссернета», более 80% диссертаций всех высших чиновников и депутатов — поддельные. Например, у губернатора Московской области Андрея Воробьева плагиатом являются 107 из 165 страниц диссертации.
Таким образом, наименее подготовленными к госуправлению по своему первому образованию оказались губернаторы. «Типичный» губернатор — это выходец из регионов, часто возглавляющий тот регион, где он родился или имел профессиональные связи. Известно о троих действующих региональных руководителях-выпускниках высшей партийной школы КПСС: Олег Королев из Липецкой области, Александр Михайлов из Курской области (Ростовская ВПШ), а также Светлана Орлова из Владимирской области (Хабаровская ВПШ).
Вторая статья серии «Кадры России» -«Пиджаки»: является ли Россия милитократией?
Третья статья серии «Кадры России» — Администрация президента
Четвертая статья серии «Кадры России» — Правительство и Госкомпании
