В России 85 регионов, включая непризнанные международным сообществом республику Крым и город Севастополь. Исторически региональная политика была всегда важным приоритетом Российской Империи, Советского Союза и России. Эпоха средневековой раздробленности в школьных учебниках трактуется негативно. Имперские завоевания и колонизация Сибири и Центральной Азии сочетались с подавлением восстаний.
В 90-е годы именно регионы часто определяли политику Кремля — ослабленная Москва не могла контролировать все субъекты федерации, которые блокировали реформы и важные президентские решения. После централизации власти Владимиром Путиным руководство регионов потеряло какое-либо влияние. Дошло до того, что в формальной федерации даже выборы губернаторов были отменены — главы большинства регионов назначаются Путиным, а выборы почти всегда выигрывают кандидаты Кремля. Кто эти люди сегодня? И какое влияние они имеют на российскую политику?
Карты, деньги, два суда: слои российского федерализма
Федерализм любого современного государства можно разделить на три слоя: фискальный, политический и административный.
Первый слой затрагивает налоги, определяя, куда идут собранные средства: в центральный, региональный или муниципальный бюджеты или целевые фонды. Также он регулирует параметры перераспределения средств, например, обязаны ли регионы (и каким образом) поддерживать друг друга финансово (как в Германии) или этим занимается центральный бюджет (как в России).
Политический слой регулирует подотчетность политиков гражданам и центральным властям — например, могут ли граждане выбирать губернаторов или они назначаются представителями муниципалитетов или, наоборот, президентом.
Наконец, административный слой отвечает за количество полномочий у субъекта федерации — например, имеют ли право региональные власти определять политику в области здравоохранения (Швеция, где регионы определяют практически все) или охраны правопорядка (США с локальной полицией)
В России все хитрее. Как отмечает Андрей Стародубцев, российское правительство умело пользуется «совместными полномочиями», когда регионы имеют право либо на региональную имплементацию решений в рамках федерального законодательства, либо на установление своих регуляций, если Москва не предусмотрела иные. Однако регионы фактически не могут эффективно действовать в рамках совместных полномочий. Мешает этому недостаток собственных бюджетных средств, низкое качество госуправления, отсутствие эффективных механизмов репрезентации интересов региона в Москве и естественное желание Кремля обеспечивать лояльность региональных элит и населения.
Во-первых, согласно оценкам ОЭСР 2014 года расходы регионов занимают куда большую часть (58,4%) в национальном бюджете России, чем в других федерациях. Однако всего 38% всех налоговых поступлений идут в региональный бюджет. Большую часть из них составляют НДФЛ и налог на прибыль организаций, которые регионы практически не могут регулировать самостоятельно. Таким образом, Москва распоряжается большей частью денег, а регионы обязаны платить.
Во-вторых, низкое качество администрации и отсутствие гражданского контроля повышают риск неадекватности регионального управления. Например, для эффективного федерализма недостаточно просто децентрализовать налоговые поступления, помимо этого необходимо создать парламентские процедуры рассмотрения бюджетов, обеспечить прозрачность финансовых механизмов, а также гарантировать наличие эффективного гражданского контроля.
В-третьих, в современной России слабо развита роль представительства регионов в федеральном центре. Политически лояльные регионы назначают покорных представителей в Совет Федерации, где быстро утверждаются все нужные законопроекты, в том числе о бюджете.
Таким образом, в России не сложились институты представительства интересов регионов на федеральном уровне, как и представительства граждан в федеральном и региональных парламентах. Поэтому Москва вынуждена расставлять приоритеты: политический контроль либо эффективность регионального управления. Пока доминирует первый вариант.
«Из князи в грязи«: печальная судьба региональных руководителей
Еще до распада СССР российские регионы начали играть важную роль в российской политике. В период борьбы между союзными и российскими властями Борис Ельцин в августе 1990 года на митинге в Татарстане произнес свою знаменитую фразу: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить. Но вы находитесь в центре России — и об этом нужно подумать» Так началась активная региональная политика, которая в среднем продержалась до 2004 года.
Как отмечает Ирина Бусыгина, несмотря на видимую децентрализацию власти в России в 1990-е годы, отношения центра и регионов были подвержены неформальным договоренностям Ельцина с региональными элитами. Ельцин использовал эти договоренности для того, чтобы обеспечивать себе политическую поддержку, быстро реагировать на кризисы и уравновешивать влияние крупного бизнеса. Регионы, в свою очередь, пользуясь политической и административной слабостью центральной власти, «выторговывали» себе дополнительные ресурсы и блокировали неприятные законопроекты. Наконец, российские регионы стали «феодализироваться» — местные элиты управляли регионом как своей вотчиной, постепенно все сильнее отрываясь как от центральной власти, так и от своих граждан. Отголоски того периода существуют до сих пор, например, в лице губернатора Белгородской области Евгения Савченко, удерживающего свой пост с 1993 года и умело вписавшегося в существующую властную вертикаль.
С приходом Владимира Путина самостоятельная жизнь руководителей субъектов закончилась. Были созданы федеральные округа с президентскими представителями. Путин также назначил своих федеральных инспекторов в регионы, чтобы «привести региональные законодательства в соответствие с федеральным». Как мы уже отмечали, большинство президентских представителей оказались силовиками. В 2002 году губернаторы лишились возможности заседать в Совете Федерации, вместо них теперь заседают по представителю от регионального парламента и губернатора.
В 2004 году губернаторы полностью стали агентами Кремля, назначаемыми по представлению президента региональными парламентами, которые контролируются «Единой Россией». Из-за этого обратная связь была нарушена. Губернаторы были заинтересованы в своем переназначении, что зависело прежде всего от двух факторов: рейтингов «Единой России» и Владимира Путина в регионе.
Наконец, возвращение выборов губернаторов с процедурой муниципального фильтра в 2012 году лишь немного увеличило самостоятельность регионов. Тем не менее, Владимир Путин все равно остался «вратарем». В целом по стране губернаторами становятся только те, кто сначала был либо назначен Путиным исполняющим обязанности, либо провел показательную встречу с президентом. После этого «обряда» выборы в среднем проходили гладко и с нужным результатом.
За 28 лет российские губернаторы из угрозы распада государства и местных политических лидеров превратились в слуг Кремля, чья главная цель — сохранение статус-кво. Их политическое будущее зависит от отношений с Москвой и силовыми органами. Учитывая фискальную централизацию, возможности региональных властей по улучшению жизни людей в регионах во многом определяется двумя факторами: лоббистскими возможностями региональной власти и отношением Москвы. Оппозиции в этой схеме места не предусмотрено. Таким образом, с отменой выборов губернаторов и общей централизацией власти влияние субъектов федерации на развитие России стало менее институционализированным, перейдя на уровень неформальных договоренностей и давления.
Федерализация госуправления
Мы проанализировали биографии 85 действующих губернаторов, включая назначенных в ноябре и декабре 2018 года. Всю информацию мы брали из открытых источников и анализировали образование, опыт работы в силовых структурах, наличие подтвержденных личных связей с Путиным до назначения на должность, а также различные качественные данные, которые могут дополнительно охарактеризовать каждого чиновника.
В целом, 34% всех губернаторов получили первое образование в точных науках, 21% — в юриспруденции. 10% обучались в учреждениях, связанных с силовыми структурами, а 12% получили дипломы по экономике или финансам. Как и в прошлых статьях, мы предполагаем, что именно первое образование в среднем является определяющим, тогда как последующие зачастую выступают в качестве «повышения квалификации». 35% губернаторов получили второе высшее образование в среднем через восемь лет после окончания первого.
Интересно, что несмотря на то, что всего 10% губернаторов получили первое образование в области силовых органов, примерно 18% работали в силовых структурах, большинство — в вооруженных силах, милиции и прокуратуре.
Мы нашли доказательства знакомства с Владимиром Путиным до назначения на должность лишь у 15% губернаторов. По нашим оценкам, ближе всего к Владимиру Путину в личном отношении Рамзан Кадыров, Сергей Собянин, Алексей Дюмин (Тульская область) и Евгений Савченко (Белгородская область).
Наконец, мы попытались найти взаимосвязи между нашими индикаторами и позицией региона в двух рейтингах, измеряющих эффективность исполнительной власти в регионах, — «Национальном рейтинге губернаторов», составляемом на основе качественной оценки исполнительной власти локальными экспертами, и рейтинге фонда «Петербургская политика» (ФПП). Коэффициент корреляции рейтингов равен 0,5, что показывает достаточно среднюю связь показателей. Это объясняется разной методологией индексов. Если петербургский рейтинг больше сфокусирован на электоральных результатах и политических перспективах губернаторов, то «Национальный рейтинг губернаторов» больше сосредоточен на социально-экономическом положении регионов. Наиболее ярким результатом анализа является то, что в обоих рейтингах губернаторы с финансово-экономическим образованием справляются куда лучше всех остальных коллег (мы брали среднее значение в рейтингах по группе регионов). Хуже всего работают обладатели дипломов по истории и международным отношениям (по первому образованию). Знакомые Владимира Путина также обладают лучшими результатами, чем в целом по стране. Однако в этом случае нужно осторожно относиться к результату, потому что мы обнаружили связи с президентом всего у 14 человек. Наконец, силовики слегка хуже управляют регионами, чем их гражданские коллеги, хотя разница невелика (8 баллов из 100 в «Национальном рейтинге» и 0,1 из 10 в ФПП).
Таким образом, быть губернатором в России — дело непростое. Местные граждане думают, что губернаторы виноваты в их бедах. При этом полномочий, то есть обязанностей, много, но большинство средств на их реализацию нужно требовать у Москвы, которая в любой момент может снять нерадивого наместника. Мертв ли российский федерализм или пока только крепко спит? Оснований считать, что он мертв нет. Территория страны большая, локальных и федеральных проблем много, политическая ситуация ухудшается и есть все основания считать, что спрос на федерализм появится, как только федеральная власть проявит свою слабость и некомпетентность. Губернаторы, движимые рациональным желанием сохранить свой пост, могут вновь стать важными игроками внутренней политики, потребовав реальных возможностей управлять своим регионом.
Первая статья серии «Кадры России» — Человек и проблема: кем и как управляется Россия?
Вторая статья серии «Кадры России» -«Пиджаки»: является ли Россия милитократией?
Третья статья серии «Кадры России» — Администрация президента
Четвертая статья серии «Кадры России» — правительство и госкомпании
