В 2021 году конституционному правосудию в России исполняется 30 лет. Первые 13 судей Конституционного суда РФ (КС) были избраны в октябре 1991 года, трое из них занимают эти должности по сей день (Гадис Гаджиев, Юрий Рудкин и Валерий Зорькин). За этот период суд рассмотрел чуть больше 400 тысяч обращений, вынес десятки тысяч определений и 719 постановлений о конституционности законов и правовых актов. Роль суда менялась по мере консолидации политического режима: из защитника демократических ценностей в первые годы работы суд превратился в верного соратника и пособника власти. В итоге КС сыграл решающую роль в событиях, повлиявших на нынешний вектор развития российской политики: аннексия Крыма и конституционные поправки 2020 года.
Эти же поправки значительно повлияли на сам Конституционный суд. С одной стороны, КС получил полномочия, которых нет у других высших судов: теперь он может рассматривать заявления о неисполнении любых международных договоров России и решений международных судов. В то же время остальные поправки направлены на дальнейшую нейтрализацию суда и снижение его роли в политической жизни страны — за пределами дозволенных к рассмотрению политических дел. Эти изменения включают запрет на публикацию и всяческое упоминание особых мнений судей, уменьшение количества судей с 19 до 11 и изменение порядка лишения их полномочий и привлечения к ответственности.
В какой-то степени эти реформы были ожидаемы. В режимах, подобных российскому, отсутствует судебная независимость и верховенство права, а конституционные суды помогают в консолидации и усилении власти. Однако власти также нужны рабочие конституционные суды, которые смогут разрешать обыденные и неполитические вопросы — например, споры о социальных правах, которые КС рассматривает в большом количестве и в которых зачастую встает на сторону заявителей. Эта стратегия позволяет изменить часть государственной политики, которая негативно затрагивает широкий круг населения, и предотвратить возможные вспышки массового недовольства.
Но нельзя достичь обеих целей одновременно: пассивный и непопулярный Конституционный суд не сможет нормально защищать пусть даже и неполитические конституционные права. Юристы оценивают ситуацию еще более пессимистично, считая, что итогом последних изменений может стать закат конституционного правосудия и передача функций суда другим институтам.
Учитывая, что нынешней власти не нужен независимый и сильный КС, сложно рассуждать о возможных реформах конституционного правосудия, не уходя в совершенно вымышленную плоскость. Но можно и нужно обсуждать возможные пути выхода из существующей реальности. Даже без грандиозных политических реформ КС может медленно, но верно выстроить свой авторитет и улучшить защиту конституционных прав.
Контекст
Конституционные поправки повлияли на деятельность суда, но КС претерпел множество изменений и до этого. Полномочия суда увеличивались, независимость судей и политический вес суда сокращались. Вследствие конституционного кризиса 1993 года деятельность суда была приостановлена до принятия нового конституционного закона. ФКЗ N1 «О Конституционном Суде РФ» 1994 года не только запретил КС рассматривать дела по собственной инициативе и оценивать конституционность действий должностных лиц, но и расширил список судей с 15 до 19. Вдобавок к 13 действующим судьям, Борис Ельцин получил возможность назначить шесть лояльных себе. Суд возобновил работу в феврале 1995 года сразу же после назначения шестого судьи, Марата Баглая. С тех пор закон о суде менялся 18 раз. Изменения затрагивали как политику в отношении судей, так и вопросы юрисдикции и полномочий конституционного суда.
Сильнее всего изменились правила назначения судей и лишения их полномочий: за это время судьи назначались бессрочно, на 12 или 15 лет, затем снова бессрочно. В той же манере менялся возраст выхода в отставку: сначала 65 лет, потом 70, затем отменен для всех судей, введен обратно на границе 70 лет, отменен для председателя и сдвинут до 76 лет для заместителей председателя. Такое произвольное изменение правил позволило избавиться от активных судей, которые вынуждены были выйти в отставку раньше планируемого, и продлить срок полномочий лояльных судей. Зарплаты также постепенно увеличивались, а при переезде суда из Москвы в Санкт-Петербург в 2008 году судьи получили большие компенсации для переезда. В 2020 году число судей было уменьшено до 11. Это позволило сохранить статус-кво: лояльный КС, состоящий из уже проверенных судей, которые в случае необходимости смогут быстро принять правильные решения по политическим вопросам.
В то же время юрисдикция суда постепенно расширялась. Суд получил возможность рассматривать более широкий круг вопросов от разных категорий заявителей, включая юридические лица и региональных уполномоченных по правам человека. Усилился и контроль за исполнением решений КС — путем введения шестимесячного срока для внесения поправок в законодательство после признания нормы неконституционной (2013) и установления крайнего срока для исполнительной власти при исполнении решений суда (2015). Более того, КС РФ обладает редкими полномочиями по рассмотрению заявлений об исполнении решений международных судов (с 2015) или норм международных договоров (с 2020). Пока суд признал неисполнимыми только два решения ЕСПЧ, но эта практика может распространиться и дальше, особенно на дела с политическим окрасом.
Важно обратить внимание на три проблемы: независимость суда, чрезмерная политизация его деятельности и неисполнение решений суда.
Как упоминалось выше, в России отсутствует независимость судебной власти, в том числе и на уровне КС РФ. Своей деятельностью суд медленно, но последовательно содействовал усилению президентской власти и сокращению гражданских и политических свобод. Помимо этого, деятельность суда чрезмерно политизирована даже для уровня конституционных судов, а судьи КС часто ссылаются на аргументы вне юридического поля: традиционные ценности и особый путь России. Получается, что вместо усиления защиты индивидуальных прав суд рассматривает громкие дела о приоритете международного права над национальным и оправдывает конституционные поправки в свете традиционных ценностей. Это происходит в контексте отрицания Россией норм международного права в смежных областях и упоминания некоего традиционного и свойственного России понимания норм прав человека. Вдобавок государственные органы редко или очень медленно исполняют решения КС, за исключением громких политических дел.
Де-юре КС РФ является сильным судом с широкими полномочиями, но де-факто он зависим от власти и использует свои полномочия для поддержки или придания дополнительной законности отдельным реформам.
Как укрепить Конституционный суд
Для решения упомянутых проблем требуются политические изменения и постепенные реформы, направленные на усиление независимости суда. Но что можно сделать уже сегодня, чтобы повысить эффективность конституционного правосудия?
Можно повысить уровень поддержки и доверия КС — как среди населения, так и государственных органов. Популярные конституционные суды могут с большей уверенностью выносить нежелательные для властей решения, пусть и не во всех сферах, и в целом ожидать более высокого уровня исполнения своих решений государственными органами. Этого можно достигнуть при помощи трех шагов, описанных ниже.
КС должен рассматривать меньше дел, сконцентрировавшись на качестве решений и росте их исполнимости. Для этого необходимо ограничить юрисдикцию суда, убрав сверхполитические задачи по исполнению решений международных органов, и рассматривать больше споров, связанных с национальными конституционно-правовыми вопросами. Таким образом КС сможет защищать конституционные права, воздерживаясь от участия в политических вопросах.
Необходимо также существенно ограничить практику рассмотрения дел без проведения слушания. Очень важно, чтобы решения КС принимались в открытом судебном заседании, а документы, связанные с процессом, публиковались в открытом доступе. С 2011 года КС может рассматривать дела без проведения слушания, когда разрешение дела возможно при помощи имеющейся судебной практики или характер спора не предполагает устного выступления сторон (ст. 47.1 ФКЗ 1). Это позволило суду рассматривать больше дел — из 317 постановлений, вынесенных в 2011—2019 гг., суд рассмотрел 169 (53%) в заседаниях без проведения слушания. Из-за пандемии коронавируса большую часть 2020 года суд также рассматривал дела в закрытом режиме. Безусловно, такая практика позволяет рассмотреть больше дел, и эта тенденция заметна в практике суда: в среднем в 2011—2019 гг. суд публиковал 35 постановлений в год, а в 2002—2010 гг. — 16. В то же время многие из решений КС не исполняются государственными органами. Не так важно, рассмотрел суд 20 или 40 дел в текущем году, если многие из них остаются невыполненными.
При таких обстоятельствах суд может выиграть от рассмотрения меньшего количества дел, но в открытых заседаниях и с привлечением широкой общественности.
Открытые судебные заседания привлекают общественное и медийное внимание к рассматриваемому вопросу и деятельности суда в целом. Такое внимание влияет на поддержку КС и его популярность, что, в свою очередь, может позволить суду быть более свободным в своей работе.
Еще одним ключевым фактором открытости суда является публикация особых мнений судей: в них отдельные судьи вправе выразить свое несогласие с позицией большинства по определенному вопросу. Раньше судьи писали особые мнения к каждому четвертому постановления. Однако с конца 2020 года публикация особых мнений или их упоминание в публичной сфере запрещены, а нарушившие порядок судьи могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.
Ограничение юрисдикции суда до юридических, а не сверхполитических вопросов позволит КС рассматривать больше юридических споров об интерпретации Конституции и развивать правовую доктрину. Снятие запрета на публикацию особых мнений вместе с преимущественно публичным рассмотрением дел сможет повлиять на общественную и медийную поддержку суда. Учитывая уменьшение судебного состава, суду в скором времени все равно придется сдвинуть акцент с количества принятых постановлений на их качество. Переориентирование на индивидуальные споры может помочь суду более эффективно защищать конституционные права.
КС может стратегически наращивать свою поддержку у населения, государственных органов и СМИ. Конституционные суды, пользующиеся популярностью, ведут себя иначе, чем непопулярные. В частности, такие суды могут быть более резкими в каких-то решениях, не опасаясь реакции власти или неисполнения своих решений.
Согласно данным «Левада-центра», КС РФ не пользуется широкой поддержкой. Данные опросов 2011—2020 гг. показывают: меньше 30% респондентов считает, что КС РФ вполне заслуживает доверия. Эти цифры колеблются от 21 до 31%, а суд занимает 13−14 место из 19 предлагаемых в анкете институтов. Для сравнения, в 2020 году самые большие показатели полного доверия были у армии (66%), президента (58%) и ФСБ (53%).
Решения КС РФ исполняются довольно плохо, хотя суд часто выносит решения, которые устраивают действующую власть, и редко идет на конфликт с ней.
К примеру, когда КС РФ встает на защиту индивидуальных неполитических прав (а это происходит нередко), эти решения получают широкую поддержку среди некоторых государственных органов, но не исполняются. Ярким примером является дело 2019 года о защите жилищных прав детей жертв политических репрессий, которое до сих пор не исполнено.
В политических делах суд часто воздерживается от признания нормы закона неконституционной. Так было со статьей о неоднократных нарушениях на митингах (ст. 212.1 УК РФ), которая предусматривает уголовную ответственность за несколько административных правонарушений. В деле Ильдара Дадина суд признал эту норму соответствующей Конституции, но подчеркнул, что если административное нарушение было противоправным сугубо формально, то оно не может повлечь уголовную ответственность. Тем не менее нерешительность суда привела к последующим уголовным делам со схожими обстоятельствами.
КС РФ может усилить защиту конституционных прав путем постепенного повышения собственного авторитета. Открытость заседаний и возврат публичности особых мнений положительно повлияют на медийную повестку и узнаваемость суда.
Если суд сможет увернуться от рассмотрения сверхполитических вопросов и сконцентрироваться на защите индивидуальных прав (и последующем исполнении этих решений), то возрастающая общественная поддержка поможет судьям выносить более резкие и смелые решения в других юридических спорах. При таком раскладе можно будет надеяться, что постепенно КС сможет стать более смелым и свободным и в непосредственно политических вопросах.
* Данная статья является частью цикла «Реформы», подготовленного изданием Riddle совместно с проектом «Рефорум»
**Краткая версия статьи
