Практически все наблюдатели и аналитики, независимо от их взглядов и предпочтений, сходятся в своей констатации низкого качества государственного управления в России (quality of governance). Всемирный банк выделяет такие критерии государственного управления, как верховенство права, контроль коррупции, эффективность деятельности правительства и качество государственного регулирования. В современном мире более высокие показатели по всем этим параметрам, как правило, присущи государствам с более высоким уровнем социально-экономического развития. Россия же систематически демонстрирует показатели на уровне слаборазвитых стран Африки и Латинской Америки,
«Недостойное правление» — это кросс-культурный перевод распространенного англоязычного термина bad governance. Но речь в данном случае идет не просто о неких «дефектах» механизма государственного управления в России. Этот механизм функционирует на совершенно иных основаниях, нежели нормативный идеал «достойного правления» (good governance), принципы которого предполагают «внушающие доверие, надежные, честные, некоррумпированные и компетентные институты управления государством». В основе политико-экономического порядка в современной России лежат извлечение ренты и коррупция, низкое качество государственного регулирования и нарушение и/или извращение верховенства права. Этот порядок поддерживается иерархией государственного управления на всех уровнях («вертикаль власти») и связан с преднамеренным внедрением в жизнь таких «правил игры», которые облегчают правящим группам реализацию своих целей в управлении страной. Предельно огрубляя, эти цели сводятся к тому, чтобы расхищать ресурсы страны как можно дольше и в как можно большем объеме, не неся за это никакой ответственности. Российская действительность полна примеров такого подхода к государственному управлению: наиболее наглядно он представлен в фильме Андрея Звягинцева «Левиафан».
Почему «недостойное правление» сложилось и укоренилось в современной России? На этот счет существуют две популярные и, на мой взгляд, неверные точки зрения. Одна из них утверждает, что во всем виноваты Путин и его окружение, которые управляют Россией ради личного обогащения в ущерб интересам страны. Хотя с рядом этих оценок трудно не согласиться, такое объяснение носит поверхностный характер. Во-первых, российские власти в начале 2000-х гг. предпринимали ряд шагов, направленных на улучшение качества государственного управления (некоторые меры оказались успешными, но многие из них не дали результатов). Во-вторых, в соседних с Россией постсоветских странах — от Украины до Казахстана — показатели governance не слишком далеки от российских, если даже не хуже. Другой подход исходит из представлений о том, что качество государственного управления в России всегда было низким со времен СССР, если не со времен Ивана Грозного, и неблагоприятное «наследие прошлого» укоренено в нашей стране настолько, что его невозможно преодолеть в принципе. Однако такой детерминистский взгляд не позволяет объяснить вариацию качества управления в отдельных регионах России, в тех или иных сферах политического курса или в отдельных учреждениях: почему на общем неблагоприятном фоне возникают те или иные «истории успеха» и почему одни дают долгосрочную отдачу для страны в целом, а другие нет?
Я утверждаю, что, вопреки мнению ряда экспертов, «недостойное правление» в мире является нормой, а «достойное» — исключением. Многие правители в прошлом и настоящем склонны вести себя точно так же, как поступают руководители нашей страны, но они часто сталкиваются с ограничениями, вынуждающими их заботиться о качестве управления своими государствами. Важнейшее из этих ограничений — внешнеполитическое: те страны, которые плохо управлялись, терпели поражения в войнах, а их правители рисковали потерей власти в результате завоеваний извне. Другое ограничение — внутриполитическое: коррумпированные и неэффективные руководители могут быть свергнуты недовольными элитами и/или массами. Эти ограничения вынуждают к тому, чтобы создавать институты, которые ставят барьеры на пути «недостойного правления»: суды, автономную профессиональную бюрократию, независимые СМИ, свободные выборы. Однако если и когда барьеры и ограничения оказываются слишком слабы, у правителей возникают непреодолимые соблазны к тому, чтобы максимизировать власть и ренту, не слишком заботясь о долгосрочных последствиях для развития. Если монархи в прошлом задумывались над тем, чтобы передать по наследству своим преемникам успешную и процветающую страну, лидеры постсоветских государств, за редким исключением, не могут ожидать такого развития событий — их горизонт планирования ограничен сроками собственного пребывания у власти. Поэтому они склонны вести себя, говоря словами Мансура Олсона, как «кочевые», а не как «оседлые» бандиты, для которых расхищение страны с последующей легализацией своих статуса и богатства за рубежом служит наиболее рациональной стратегией управления государством. А Брюс Буэно де Мескита и Алистер Смит в «Методичке для диктаторов» утверждают, что именно такая стратегия весьма успешно помогает авторитарным лидерам удержаться у власти, порой доводя свои страны до полного упадка.
В российском случае как внешнеполитические, так и внутриполитические барьеры на пути «недостойного правления» оказались слабыми: более того, противоречивый и болезненный опыт преобразований 1990-х гг. во многом легитимировал нынешнее положение дел в управлении российским государством: иные варианты рассматривались политическим классом страны, да и частью ее граждан, как рискованные и еще более нежелательные. Неудивительно, что намеренно созданный властями политико-экономический порядок оказался выгоден его бенефициариям: так, ключевые компании стали вотчинами участников неформальной правящей коалиции, которые бесконтрольно перераспределяют в свою пользу средства из кармана налогоплательщиков. В книге в качестве иллюстрации приведен пример «Российских железных дорог» в бытность главой РЖД Владимира Якунина, но этот случай — отнюдь не исключительный.
Однако полного упадка в России все же не происходит: российские лидеры, понимая те риски, которые несет «недостойное правление», пытаются встроить в механизмы государственного управления своего рода «защиту от дурака». На фоне крайней неэффективности (порой прикрывающей элементарное казнокрадство), в стратегически важных сферах управления принятие ряда значимых решений отдано на усмотрение квалифицированных специалистов — технократов, которые призваны не допустить катастрофических провалов. Тот же Центральный банк России вполне успешно борется с инфляцией, а Министерство финансов не допускает бюджетного дефицита и до недавнего времени проводило успешную налоговую политику. Иногда технократам удается обеспечить и определенные достижения, выступающие предметом гордости руководства. Так возникают «карманы эффективности»: отдельные сферы управления, проекты и учреждения, нацеленные на достижение «историй успеха». Как правило, в основе этих достижений лежат политический патронаж со стороны высшего руководства страны и успешная деятельность отдельных руководителей, которые выступают в роли «политических предпринимателей» (policy entrepreneurs). Если и когда им удается «продать» свои идеи руководству, получить от него карт-бланш на приоритетное обеспечение ресурсами и особые условия регулирования и довольно быстро добиться обещанных результатов, такое сочетание мостит дорогу к «историям успеха» (в книге иллюстрациями этих явлений служат различные проекты — от советской космической программы до Высшей школы экономики сегодня). Но «истории успеха» на фоне «недостойного правления» сталкиваются с иными ограничениями. Прежде всего, приоритетных проектов у политических лидеров по определению не может быть много, и успех одних закрывает возможности реализации других. Приоритеты руководства также могут меняться со временем: они склонны предпочесть иные проекты и программы. Наконец, политический патронаж отнюдь не вечен, и смена руководства порой грозит поставить крест на пестуемых ими новшествах (описанный в книге инновационный центр «Сколково», продвигавшийся Медведевым в период его президентства, может служить ярким тому примером).
На мой взгляд, причины «недостойного правления» в России лежат в политической плоскости и связаны со свойствами политического режима, который принято обозначать как электоральный авторитаризм. В 1990-е и особенно в 2000-е гг. у российского политического класса сложилось представление о том, что авторитарный режим создаст условия для ускоренного роста и развития страны, подобно некоторым «диктатурам развития» в Восточной Азии. Эти идеи вызывали энтузиазм у ряда технократов, опасавшихся демократизации как источника нестабильности. Но, как справедливо отмечал Дэни Родрик, «на каждого Ли Куан Ю приходится много Мобуту», и российский опыт не стал исключением. Стремление политического руководства к авторитарной модернизации России со временем ослабевало, в то время как созданные в России политические институты электорального авторитаризма отнюдь не способствовали эффективному управлению страной. Власти стремились минимизировать политические риски, связанные с нежелательными для них результатами выборов и/или массовыми протестами, при этом жертвуя перспективами роста и развития. Поэтому их горизонт планирования носит краткосрочный характер, а любые планы преобразований составляются и реализуются под сильным давлением соискателей ренты (неудивительно, что правительственная программа «Стратегия — 2010» была выполнена менее чем на 40%, а сменившая ее «Стратегия — 2020» менее чем на 30%). Внешнеполитические конфликты и стремление любой ценой оградить страну от чуждого влияния Запада, наряду с неоправданными представлениями политических лидеров России о временах позднего СССР как о «золотом веке» страны («хороший Советский Союз» выступает для них в качестве нормативного идеала) лишь усугубляют эти тенденции. Исходя из данного диагноза, приходится сделать вывод, что до тех пор, пока Путин возглавляет российское государство (неважно, какой пост он при этом занимает), об ограничении «недостойного правления» в нашей стране говорить не приходится.
Проблема заключается в том, что хотя демократизация политического режима в стране служит необходимым условием для пересмотра «недостойного правления», сама по себе она не является достаточным условием. Опыт Украины после «революции достоинства» свидетельствует о том, что, несмотря на регулярно проходящие в стране свободные выборы, наличие независимых СМИ и активное гражданское общество, прогресс в части качества государственного управления по сей день остается весьма скромным, вызывая скептические оценки специалистов. Для пересмотра «недостойного правления» потребуются политическая воля лидеров страны и общества в целом, а также масштабные и длительные усилия, которые, скорее всего, будут связаны с многочисленными издержками для страны и ее граждан. И успех этих преобразований отнюдь не гарантирован. Однако альтернатива в виде сохранения нынешнего политико-экономического порядка в России на долгие десятилетия выглядит еще более непривлекательной — в этом случае упадок страны может оказаться необратимым.
