Институциональные рамки
Существенные изменения в природе и отдельных аспектах белорусско-российских отношений, произошедшие после начала украинского кризиса, создают устойчивое впечатление, что в этих отношениях «возможно все». Особенно учитывая весьма вероятный транзит власти в обеих странах в перспективе пяти-шести лет.
Однако, несмотря на все перипетии и противоречия в отношениях союзников, дальнейшее их взаимодействие в обозримом будущем будет, вероятно, характеризоваться преемственностью — по крайней мере в том, что касается его институциональной основы. Такая преемственность выразится в том, что Беларусь сохранит членство в Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), Организации Договора о коллективной безопасности и двустороннем союзе с Россией («Союзном государстве»), а также в менее жестких интеграционных структурах с участием России, таких как Содружество Независимых Государств и Шанхайская организация сотрудничества.
Выбор Минска в пользу дальнейшего участия в этих структурах будет продиктован отсутствием внятных привлекательных альтернатив (в виде европейской интеграции), а также реальными и потенциальными выгодами от такого участия. К числу последних и наиболее важных для Беларуси можно отнести перспективу создания в рамках ЕАЭС единого рынка электроэнергии в 2019 году и единого рынка газа в 2024 году (или, в ускоренном варианте, уже в конце 2022 года). Соответственно, дальнейшая (после 2024 года) перспектива участия Беларуси в интеграционных образованиях на постсоветском пространстве будет в значительной мере зависеть от того, материализуются ли эти потенциальные выгоды.
Впрочем, устойчивость институциональных рамок зависит не только от действий белорусской стороны. Хотя национализм играет все более значимую роль в российской внутренней и внешней политике, вряд ли под его влиянием Москва откажется от использования интеграционных рамок как инструмента своей внешней политики. Однако при этом российская сторона с начала 2014 года последовательно повышает для своих партнеров издержки, сопряженные с участием в интеграционных образованиях.
В наибольшей мере данная политика касается Беларуси, которая находится с Россией в наиболее тесных отношениях. Требования политической лояльности и солидарности на международной арене наносят вполне ощутимый ущерб белорусской стороне. А после того, как РПЦ использовала территорию Беларуси для объявления о прекращении евхаристического общения с Константинопольским Патриархатом, данные издержки могут начать расти экспоненциально. При этом уровень финансовой поддержки белорусской экономики со стороны Москвы столь же последовательно снижается. Все это повышает роль политических факторов в дальнейшей эволюции двусторонних отношений.
Политические и иные переменные
Стабильность институциональных рамок белорусско-российского сотрудничества маскирует политические и иные противоречия. Однако интенсивность данных противоречий в конечном счете может оказаться сильнее институциональной инерции.
Главным драйвером трансформации белорусско-российских отношений с начала украинского кризиса стала несовместимость агрессивной внешней политики России с многовекторной внешней политикой Беларуси, а также с самим существованием суверенного белорусского государства как актора, обладающего стратегической автономией на международной арене. В наибольшей мере данное несоответствие проявилось в ситуации вокруг размещения российской военной базы на территории Беларуси. Отказ белорусского руководства заставил Москву перейти к односторонним действиям, подрывающим национальную безопасность союзника. Эти действия включали размещение российских войск на границе с Беларусью, закрытие белорусско-российской границы для пересечения гражданами третьих стран, агрессивные информационные операции, ограничительные меры в торгово-экономических отношениях.
Несмотря на в целом положительные итоги белорусско-российских переговоров в ходе трех саммитов в августе-октябре 2018 года, никаких соглашений в области военно-политического сотрудничества стороны достигнуть не смогли. Это связано с тем, что никаких уступок, которые могли бы заинтересовать Москву, Минск предложить не может, поскольку они были бы несовместимы с его многовекторной внешней политикой.
Заинтересованность России в установлении одностороннего военно-стратегического контроля над территорией Беларуси является константой в двусторонних отношениях. Даже в случае самого благоприятного сценария транзита власти в России консолидация «сферы влияния» останется неизменным стратегическим приоритетом Кремля. Переменной же в данной ситуации является способность Минска противодействовать устремлениям Москвы. И наибольшее влияние на эту переменную может оказать процесс транзита власти в Беларуси.
Парламентские и президентские выборы в Беларуси, которые должны пройти не позже третьего квартала 2020 года, будут важным этапом в трансформации политического режима. Даже если действующий президент Лукашенко будет в очередной раз переизбираться, главной заботой в ходе его следующего срока станет обеспечение стабильности политической системы в «постлукашенковскую эпоху». Впрочем, не исключено, что соображения передачи власти играют ведущую роль в планах и действиях белорусского президента уже в преддверии избирательных кампаний.
Для Москвы транзит власти в Беларуси представляет возможность добиться благоприятных изменений в политике Минска. Данная цель может быть достигнута в результате мирного транзита («узбекистанский сценарий»), временной дестабилизации («кыргызстанский сценарий») или же простого ослабления политического режима в Беларуси в силу дальнейшего сокращения его ресурсной базы и распада существовавшего при Лукашенко консенсуса элит. Причем, российская сторона обладает богатым инструментарием для реализации любого из этих сценариев.
В свою очередь сохранение преемственности внешней политики при транзите власти в Беларуси является сложнейшей политической и управленческой задачей для белорусского руководства. Выбор преемника, определение институционального дизайна в «постлукашенковской» Беларуси и содержания конституционной реформы, формирование нового элитного консенсуса и стратегической повестки нового правительства — решение этих и других задач в условиях усиливающегося давления со стороны Москвы требует максимальной мобилизации, гибкости и поддержки со стороны международного сообщества. Особенно учитывая уязвимость белорусской экономики, половинчатость реформ и острый долговой кризис, грозящий в случае внешнеэкономических потрясений дефолтом национальной экономики.
Возможные сценарии
Таким образом, будущее развитие белорусско-российских отношений будет определяться следующим набором констант и каузальных переменных (Примечание: в предлагаемой модели автор исходит из относительной стабильности международных отношений и таких релевантных для Беларуси факторов, как сохранение единства Евросоюза и НАТО, воспроизводство политического режима в Украине, сохранение вовлеченности США в Восточной Европе в области безопасности и других. Хотя такая относительная стабильность вовсе не является гарантированной, описание возможных сценариев при вариациях этих факторов вышло бы за рамки формата настоящей статьи).
| Константы | Переменные |
| Внутренняя политика | |
| Стремление Москвы повлиять на процесс транзита власти в Беларуси в благоприятном для себя направлении | Способность белорусской стороны провести транзит власти, исходя из национальных интересов |
| Экономика | |
| Долговой кризис и ограниченность финансовых ресурсов белорусской стороны | Готовность белорусской стороны к структурным реформам экономики и сотрудничеству с МВФ |
| Зависимость экономики Беларуси от доступа к российскому рынку | Способность белорусской стороны использовать реформы для перехода к динамичному и инклюзивному экономическому росту, улучшить социально-экономическую ситуацию внутри страны |
| Участие Беларуси в интеграционных образованиях на постсоветском пространстве | |
| Внешняя политика | |
| Многовекторная внешняя политика Беларуси, развитие отношений с Китаем, ЕС и Украиной | Готовность международного сообщества (прежде всего стран ЕС и США) оказывать легитимную поддержку суверенитету, независимости и реформам в Беларуси |
| Безопасность | |
| Стремление Москвы установить односторонний военно-стратегический контроль над Беларусью | Степень агрессивности/рискованности внешнеполитического поведения Кремля, готовность использовать дестабилизацию Беларуси для восстановления «крымского консенсуса», в том числе — в интересах реализации транзита власти |
| Способность белорусской стороны гарантировать высокий уровень потенциальных издержек для российской стороны на случай ее попытки реализовать силовой сценарий в отношении Беларуси | |
Исходя из данной матрицы переменных, можно говорить о четырех ключевых сценариях развития двусторонних отношений.
Два из них можно назвать радикальными, поскольку они связаны с нарушением констант. В их рамках Беларусь либо утрачивает стратегическую автономию в результате давления со стороны Москвы (вплоть до реализации силового сценария); либо же в результате неудачного давления Москвы выходит из интеграционных образований на постсоветском пространстве, запуская процесс коренной трансформации как белорусско-российских отношений, так и политической карты всего восточноевропейского региона. Данные сценарии могут включать частичную утрату формального суверенитета, потерю режимом монополии на насилие внутри страны, дефолт по финансовым обязательствам и другие события. При этом, разумеется, значительно более вероятной является угроза реализации сценария доминирования России.
Два умеренных сценария предполагают сохранение стратегической автономии Беларуси и описывают вариативность по такому критерию, как способность обеспечить повышение качества управления.
В «оптимистичном» сценарии белорусскому руководству удается при поддержке международного сообщества провести транзит власти без существенных издержек и удачно интегрировать экономические реформы и либерализацию в повестку дня нового правительства при сохранении устойчивости режима и монополии на применение насилия внутри страны. Данный сценарий предполагает расширение стратегической автономии Беларуси в отношениях с Россией при сохранении институциональных рамок этих отношений.
В «пессимистичном» сценарии в силу действия тех или иных факторов транзит власти оказывается сопряженным с резким ухудшением качества управления, торможением или отказом от реформ, возможным дефолтом по обязательствам, социальными протестами, утратой монополии на насилие. Соответственно, данный сценарий предполагает сокращение автономии Беларуси в отношениях с Россией.
Данная статья является частью цикла «Сценарии развития отношений между Россией, Европой и США». Серия публикаций подготовлена журналом Riddle при поддержке Школы передовых международных исследований Университета Джонса Хопкинса, Немецкого общества внешней политики (DGAP) и Фонда Роберта Боша.
